چرا نظام بازنشستگی گرفتار این همه مشکل شده است؟

اندیشه ایجاد صندوق‌های بازنشستگی در ایران به آغاز شکل‌گیری دولت به مفهوم مدرن آن به قریب به ۱۲۰ سال پیش برمی‌گردد. در پی تحولات اقتصادی در عرصه بین‌المللی و پیدایش اولیه طبقه کارگر ایرانی که بیشتر شامل کارگران مهاجر به مناطق شمالی کشور به‌خصوص باکو و طرح مسائل اجتماعی از جمله ضرورت حمایت‌های اجتماعی از نیروی کار بود گروه‌های سازمان‌یافته‌ای نیز در این زمینه شکل گرفتند که هم پیگیر ایده عدالت بودند و هم رویکرد آزادیخواهانه را دنبال می‌کردند. در کنار آن طرح مساله مشروطه که بیشتر از سوی نخبگان ملی مطرح بود زمینه را برای طرح انتظارات و خواسته‌های جمعی ایجاد کرد؛ از جمله خواسته‌های اجتماعی برخی از گروه‌های طرفدار مشروطه، مداخله دولت در حوزه اجتماعی و ایجاد سازوکارهایی مناسب برای تدوین و اجرای سیاست‌های اجتماعی بوده است. با تصویب نخستین قانون بازنشستگی تحت عنوان «قانون وظایف» که البته عمدتاً نظر به حمایت از خانواده کارکنان متوفی دولتی داشت، در اردیبهشت ۱۲۸۷ از سوی مجلس اول این مساله فتح باب شد. بعدها در سال ۱۳۰۱ در فصل چهارم استخدام کشوری خلف صندوق بازنشستگی امروز پایه‌گذاری شد.

ضرورت بنیادین توجه به این صندوق‌ها بیشتر از آنکه ناشی از باور فردی یک یا چند رجل سیاسی باشد، به تحولات اقتصادی و اجتماعی‌ای که در جریان بود، برمی‌گردد. تحولات اقتصادی مانند ورود صنایع به کشور، هر چه بیشتر کالایی شدن تولیدات، بسط سازوکار نهاد دولت در عرصه‌های مختلف، گسترش کار فردی و در کنار این تحولات اقتصادی، تحولات فکری نیز در جهت اهمیت ملت و ضرورت توجه به بهبود زندگی جمعی رشد کرد. تحولات اجتماعی نیز به‌خصوص در حوزه خانواده و حمایت‌های جمعی که از سوی خانواده یا قوم و اجتماعات محلی صورت می‌گرفت شکل گرفت. با تحولات اقتصادی‌ای که به آرامی شکل می‌گرفت جدایی فرد از خانواده گسترده و اساساً روند تغییر شکل خانواده از گسترده به خانواده هسته‌ای به حذف این حمایت‌ها انجامید؛ حذفی که ضرورت حمایت‌های اجتماعی در سطح جامعه و از سوی نهاد دولت را ایجاب می‌کرد. متعاقب این ضرورت‌ها و شکل‌گیری و گسترش ساختار دولت و بسط بوروکراسی آن بود که نخستین صندوق بازنشستگی برای کارمندان دولت در سال ۱۳۰۱ شکل گرفت و نخستین صندوق بیمه‌ای نیز برای غیر‌دولتی‌ها که خلف سازمان تامین اجتماعی کنونی است در سال ۱۳۰۹ با هدف اولیه تحت پوشش قرار دادن کارگران راه آهن تحت عنوان صندوق طرق و شوارع تشکیل شد. در سال‌های بعد فرآیند تکمیل و تکامل آنها تا به امروز استمرار پیدا کرده است.

 در طراحی صندوق‌های بازنشستگی اساساً دو وجه عمده یا ویژ‌گی مهم در نظر گرفته می‌شود؛ نخست نگاه بلندمدت به این صندوق‌هاست چون کارکرد این صندوق‌ها فرانسلی است. بنابراین رویکرد بلندمدت جزو الزامات ماندگاری این صندوق‌ها به شمار می‌رود. این مساله در مقابل رویکرد کوتاه‌مدت دولت‌هایی که معمولاً دوره‌های کوتاه‌مدت -‌ سه تا چهار‌ساله- دارند قرار دارد و به واسطه حفظ این رویکرد و حمایت از این صندوق‌ها اصل سه‌جانبه‌گرایی برای سیاستگذاری و نظارت بر این صندوق‌ها طراحی شده است؛ اصلی که بتواند ضامن استمرار فعالیت بلندمدت این صندوق‌ها باشد.

 ویژگی مهم دیگر این صندوق‌ها به نظام مدیریتی آنها برمی‌گردد؛ نظام مدیریتی‌ای شامل سیاستگذاری، اجرا و نظارت. در این صندوق‌ها به واسطه ویژگی بلندمدت بودن و در نتیجه بین‌نسلی بودن آنها (به‌خصوص در نظام بازنشستگی ایران که وجهی اجتماعی هم تقریباً در اکثر صندوق‌های کوچک و بزرگ در نظر گرفته شده است، اجتماعی بودن به این مفهوم که صندوق‌ها متکی بر حساب‌های انفرادی نیستند و توزیع ریسک در افراد و گروه‌های مشارکت‌کننده وجود دارد) دارای نظام‌های مدیریتی متفاوتی از نظام‌های دولتی و خصوصی هستند. مهم‌ترین نوع این نظام‌ها، نظام سه‌جانبه‌گرایی است. در این رویکرد در امر سیاستگذاری و نظارت هر سه سویه مشارکت‌کننده در صندوق‌ها دخیل هستند. نیروی کار به‌عنوان مهم‌ترین بهره‌بردار و هدف غایی ایجاد این صندوق‌ها، کارفرمایان به‌عنوان مهم‌ترین عامل هدایت منابع مالی و به واسطه نقشی که در فرآیند امور دارند و دولت به‌عنوان ماندگارترین نهاد و نقش میانجی‌گری در سطح ملی و در نتیجه نقش ضمانت‌گری آن در فرآیند مدیریت صندوق‌ها. به این واسطه مدیریت اجرایی این صندوق‌ها عموماً با دولت‌هاست، البته با نظارت دو مشارکت‌کننده دیگر. با توجه به این دو ویژگی اساسی، اکنون می‌توان بهتر به تحلیل شرایط موجود این صندوق‌ها پرداخت.

مسائل صندوق‌های بازنشستگی را از وجوه مختلفی می‌توان مورد بررسی قرار داد؛ از مسائل اجرایی گرفته تا سیاستگذاری و نظارت، آنچه در این نوشته کوتاه می‌آید نگاهی کلی به مسائل آن در دو وجه کلی صورت می‌گیرد. از یک‌سو مسائل مدیریتی و نگاه مدیریتی به این صندوق‌هاست و از سوی دیگر وجه برنامه‌ریزی آن مورد توجه قرار می‌گیرد. قبل از پرداختن به آن مسائل لازم است به حاصل و نتیجه این رویکردهای مدیریتی و برنامه‌ریزی که تبلور آن در چگونگی و سطح تعادل منابع و مصارف در این صندوق‌هاست، نگاهی انداخته شود.

در این میانه به دو صندوق مهم که بیشترین سهم را در تعداد افراد تحت پوشش -‌ اعم از بیمه‌شده و مستمری‌بگیر- به خود اختصاص می‌دهند می‌پردازیم؛ صندوق‌های بازنشستگی تامین اجتماعی و بازنشستگی کشوری. باتوجه به اینکه دیگر صندوق‌ها نیز عمدتاً از وضعیت مناسبی برخوردار نیستند، به‌عنوان مثال می‌توان از صندوق‌های آینده‌ساز و صداوسیما نام برد که اولی با توجه به سطح ورودی و خروجی صندوق در آستانه ورود به بحران است و دومی نسبت بیمه شده به مستمری‌بگیر به زیر یک رسیده است.

صندوق تامین اجتماعی به‌عنوان گسترده‌ترین و پیچیده‌ترین صندوق بازنشستگی کشور در سال جاری بیش از ۱۳ میلیون و ۷۰۰ هزار بیمه‌شده و قریب به سه میلیون مستمری‌بگیر را تحت پوشش دارد. نسبت بیمه‌شده به مستمری‌بگیر آن حدود ۶ /۴ است که از لحاظ محاسبات بیمه‌ای نسبتی لب مرزی است و در آستانه ورود به مرحله بحرانی تلقی می‌شود. اما در بودجه سال جاری کل درآمد حق بیمه تامین اجتماعی ۴۵ هزار میلیارد تومان است و تنها دو‌سوم آن باید به امر بازنشستگی و مابقی باید به امر درمان بیمه‌شدگان اختصاص یابد. اما جالب است که پرداخت مستمری از سوی این صندوق ۴۴ هزار میلیارد تومان است یعنی تقریباً کل درآمدهای حاصل از حق بیمه به امر پرداخت تعهدات بلندمدت آن یعنی مستمری‌ها تخصیص می‌یابد. البته باید خاطر‌نشان کرد چون این صندوق از سازوکار اندوخته‌گذاری محدود یا جزیی (Partial fund) برخوردار است نمی‌توان صرفاً بر اساس این دو داده به تحلیل شرایط صندوق پرداخت.

صندوق بازنشستگی کشوری نیز با یک میلیون و ۱۹۱ هزار و ۱۰۰ بیمه‌پرداز و یک میلیون و ۲۷۸ هزار و ۹۸۸ مستمری‌بگیر دارای نسبت پشتیبانی ۹۳ /۰ درصد است که رقمی بسیار غیر‌متعادل در صندوق‌های بازنشستگی به شمار می‌رود. این صندوق مجبور است در هر سال قریب به ۷۰ درصد از بودجه مورد نیاز خود برای تامین هزینه‌های بازنشستگی را از دولت بگیرد. با توجه به اینکه هر دو صندوق دارای سازوکار اندوخته‌گذاری و سرمایه‌گذاری هستند، گرچه دو شاخص مذکور (نسبت پشتیبانی و منابع به مصارف بر اساس حق بیمه‌ها و مستمری‌ها) می‌تواند نوعی راهنما برای شناخت وضعیت این صندوق‌ها به شمار آید، اما این دو شاخص نمی‌تواند گویای تمامی ماجرا باشد چرا که در تامین منابع این صندوق‌ها سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها نیز باید نقشی مهم بر عهده گیرند. ولی به دلایل گوناگون که بخشی از آن به نظام مدیریتی این صندوق‌ها و بخشی به نگاه و عملکرد دولت در رابطه با آنها برمی‌گردد این اتفاق نیفتاده است. به‌عنوان مثال بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی چنانچه پرداخت عمده‌ای تا پایان سال جاری نداشته باشد به حدود ۱۶۰ هزار میلیارد تومان می‌رسد؛ رقمی که چنانچه در اختیار این سازمان بود و با فرض مدیریت کارآمد بر آن و حداقل نرخ بازدهی ۲۰ درصد حدود ۳۲ هزار میلیارد تومان برای این سازمان ایجاد منبع می‌کرد که بخش مهمی از مصارف پرداخت مستمری‌ها را می‌توانست پوشش دهد. این مساله برای صندوق بازنشستگی کشوری نیز صادق است. در هر صورت مجموعه شرایط باعث ایجاد نوعی عدم تعادل به زیان منابع در این صندوق‌ها شده است؛ عدم تعادلی که آینده تا حدودی مبهم را فراروی این صندوق‌ها ترسیم می‌کند.

اما مسائل از کجا ریشه می‌گیرد؟ آیا سازوکار تعریف‌شده برای این صندوق‌ها دچار اشکال بنیادین بوده یا رفتاری که در این زمینه صورت گرفته موجب بروز چنین مشکلاتی شده است؟ با توجه به تجارب جهانی، مباحث نظری و تجربی، به نظر نمی‌رسد مکانیسم تعریف‌شده برای این صندوق‌ها دارای ایرادی اساسی باشد. گرچه اصلاح برخی پارامترها هم لازم به نظر می‌رسد و هم می‌تواند به استمرار بهتر کارکرد این صندوق‌ها یاری‌رسان باشد. در وجه مدیریتی مهم‌ترین مساله‌ای که باعث آسیب به این صندوق‌ها شده است، نگاه غیرحرفه‌ای به آنها از طرف دولت‌ها و سیاستگذاران مرتبط با این حوزه بوده است؛ نگاه و رویکردی که اساساً وجه بلندمدت را کمتر در نظر گرفته و به حل مسائل کوتاه‌مدت خود توجه کرده است. هر دولتی در پی این بوده است که دوره مربوط به خود را بگذراند و بحران را به آیند‌گان واگذار کند. کمتر سیاستگذاری وجه بلندمدت را مدنظر قرار داده است. روزی که صندوق‌ها ذخیره داشته‌اند با پول‌های آن درصدد حل مسائل دیگر برآمده‌اند، از ساخت‌وساز مراکز درمانی که از اواخر دهه ۶۰ به سازمان تامین اجتماعی تحمیل شد (که هنوز هم متاسفانه ادامه دارد)، تا عدم پرداخت تعهدات دولت در قبال این صندوق‌ها. به نظر می‌رسد همه این موارد اساساً به همان رویکرد خطایی که نه به محاسبات بیمه‌ای توجه دارد و نه نگاه حرفه‌ای را در این زمینه می‌پذیرد برمی‌گردد. البته در کنار آن می‌توان عامل گرایش‌ها و منافع فردی و گروهی را نیز اضافه کرد. در جاهایی که ناکارآمدی‌های مدیریتی باعث بروز معضلاتی شده بود با استفاده از موقعیت صندوق سعی در حل آن ناکارآمدی مدیریتی در این حوزه داشته‌اند و همچنین منافع گروه‌های خاصی که از قدرت لابی‌گری بالایی برخوردار بودند نیز در این میان نقشی جدی بازی کرده است. خطای دیگری که در سازوکار و ساختار مدیریتی این صندوق‌ها رخ داد، تضعیف و حذف سه‌جانبه‌گرایی از آنها بود. در مقطعی رویکردهای غیرحرفه‌ای به ایجاد صندوق‌های مختلفی انجامید که اساساً اصل سه‌جانبه‌گرایی را که یکی از مهم‌ترین اصول صندوق‌های بازنشستگی است زیر سوال برد و در نتیجه صندوق‌های مختلفی ایجاد شد که نقش طرف متعادل‌کننده (دولت) و کارفرما به عهده یک واحد یا نهاد بود؛ واحد و نهادی که آن هم خودش به‌نوعی ذی‌نفع اصلی همان صندوق بود. صندوق‌هایی مثل صندوق بازنشستگی فولاد، آینده‌ساز، نفت، بانک‌ها و… نتیجه آن شد که کارفرمایان به‌طور معمول از پرداخت سهم خود طی دوره سر باز زدند و گاه نیز چنان سخاوتمندانه عمل کردند که سخن از محاسبات بیمه‌ای را بدون معنا کردند و نتیجه این شد که این صندوق‌ها وارد مرز بحران شده‌اند. این امر (یعنی خلط کارفرما و دولت) درخصوص صندوق بازنشستگی کشوری نیز صادق است. دولت به این صندوق به‌عنوان بخشی از اجزای حقوق‌بگیر خود نگاه کرد و سال‌ها از پرداخت حق بیمه‌های خود به‌عنوان کارفرما به آن خودداری کرد و در نتیجه این صندوق هم نتوانسته به‌خوبی از عهده وظایف خود درخصوص تجمیع، صیانت و ارتقای ارزش منابع خود برآید به گونه‌ای که امروز بدون تامین منابع از سوی دولت امکان پرداخت مستمری‌های جاری خود را نخواهد داشت. در مورد صندوق تامین اجتماعی طی دوره حدوداً ۴۰ساله دولت‌ها نه‌تنها از پرداخت تعهدات قانونی و جاری خود سر باز زدند بلکه هر روز نیز بخشی بر تعهدات مازاد به تعهدات خود افزودند. البته تعهداتی که به واسطه عدم تامین اعتبار آن بر دوش سازمان تامین اجتماعی و در واقع بیمه‌شدگان این سازمان افتاد به‌رغم تاکیدات مکرر قانونی در برنامه‌های توسعه کشور مبنی بر عدم ایجاد تعهدات بیشتر برای صندوق‌های بیمه‌ای مگر در صورت تامین اعتبار آن، به‌طور مستمر از سوی دولت برای این صندوق ایجاد تعهد می‌شد بدون آنکه اعتبار آن تامین یا پرداخت شود. دولت‌ها با رویکردهای مختلف در زمان‌ها و دوره‌های مختلف بخش زیادی از تعهدات کارفرمایی کارفرمایان را در حوزه‌های مختلف بر عهده گرفتند بدون آنکه به تبعات آن برای این صندوق و از آن مهم‌تر مفاهیم انسجام اجتماعی توجه کنند. در این فرآیند در واقع نوعی برداشتن از جیب کارگران به نفع خواست‌ها و برنامه‌های دولت صورت می‌گرفت.

در نتیجه آن به توان خدمت‌رسانی و ساماندهی وظایف بیمه‌ای آن به شدت آسیب می‌رساند. از سوی دیگر این گونه رفتار که به کاهش تعهدات اجتماعی کارفرمایان کمک می‌کرد به سازو‌کار و مفاهیم سه‌جانبه‌گرایی خدشه‌ای جدی وارد می‌کرد و در واقع به نوعی بحث انسجام اجتماعی را که یکی از کارکردهای مفهومی بیمه‌های اجتماعی به شمار می‌رود به چالش می‌کشید. سهم مشارکت کارفرما کم می‌شد و در واقع نوعی فرار از مسوولیت اجتماعی با این کار دامن زده می‌شد. این گسست با تغییر اساسنامه این سازمان در سال ۱۳۸۹ تعمیق پیدا کرد. آن بخشی از سه‌جانبه‌گرایی که قبلاً وجود داشت نیز از بین رفت و عملاً هیات امنای آن از حالت سه‌جانبه‌گرایی خارج شد که این امر متاسفانه در دولت جدید هم اصلاح نشد و ناکارایی در این عرصه را افزون کرد. مداخلات گسترده از بیرون از چارچوب‌های مدیریتی این سازمان به‌خصوص در عرصه سرمایه‌گذاری‌ها از جمله این نشانه‌هاست.

در زمینه برنامه‌ریزی نیز حداقل دو مساله به عدم تعادل در این صندوق‌ها دامن زده است؛ نخست آنکه ملاحظات فنی مربوط به محاسبات بیمه‌ای در این صندوق‌ها که تابعی از شرایط اجتماعی و اقتصادی کشور است تقریباً نادیده گرفته شد و به‌عنوان مثال زمانی که امید به زندگی در کشور ۵۴ سال بود سن بازنشستگی برای مردان ۶۰ و زنان ۵۵ سال در نظر گرفته شد و امروزه هم که امید به زندگی نزدیک به ۸۰ سال شده است هنوز همان سن بازنشستگی برقرار است. به نظر می‌رسد این مساله با موضوع پیش‌گفته درخصوص رویکرد خطا و غیرکارشناسی به کارکرد این صندوق‌ها و نگاه کوتاه‌مدت سیاستگذاران در این عرصه مرتبط است.

نکته مهم‌تر در این بین، انجام اصلاحاتی است که کاملاً معکوس با رویکرد بلندمدت و سازوکارهای بیمه‌ای مربوطه است که این امر نیز علاوه بر نگاه کوتاه‌مدت بسیار ناشی از منافع فردی و گروهی است که بر منافع جمعی و بلندمدت غلبه یافته است؛ اصلاحاتی که بیشتر در بازنشستگی‌های پیش از موعد تبلور یافته است به‌جای بالا بردن سن و سابقه، اقدام به کاهش آن کرده‌اند. به‌عنوان مثال در صندوق تامین اجتماعی قبلاً سابقه ۳۵ سال برای محاسبه حق بیمه در نظر گرفته می‌شد ولی امروز این رقم ۳۰ سال است. همین رویکرد به آنجا انجامیده که نرخ جایگزینی نیز به رقم بالایی افزایش یافته است (نرخ جایگزینی نسبت اولین مستمری برقراری به آخرین دستمزد مشمول پرداخت حق بیمه است). این نرخ در برخی موارد بالای صد درصد است. در حالی که به‌طور معمول و در صندوق‌های بازنشستگی این نرخ حدود ۷۰ تا ۸۰ درصد است.

همه این مسائل صندوق‌ها را هر روز بیشتر از قبل به وضعیت عدم تعادل به سمت ناکافی بودن منابع پیش برده و می‌برد. این امر می‌تواند بحران‌های اجتماعی را به‌عنوان موضوعی فراگیر برای تک‌تک شهروندان تبدیل کند که این بحران به زیان همگان خواهد بود. گرچه شاید چنانچه درمان آن امروز کمی تلخ و سخت باشد اما به یقین چنانچه به این درمان تلخ تن در‌ندهیم در آینده با بحران و دردی عظیم‌تر روبه‌رو خواهیم شد.

مهم‌ترین راهکارها در این زمینه، نخست اصلاح باور و رویکرد سیاستگذاران است. در واقع تغییر پارادایم موجود به نفع نگاه بلندمدت؛ تغییری که به نظر می‌رسد سخت‌ترین قسمت کار باشد چون لازم است صاحبان قدرت دولتی از تمایلات شخصی خود به نفع جامعه عدول کنند و سه‌جانبه‌گرایی را بپذیرند، البته در عمل و نه در حرف. امروز سازوکارها در عمل در دست افراد خاصی متمرکز است که به شدت زیانبار است. بحث فرد نیست، از لحاظ سازوکار حرفه‌ای زیانبار است. در توزیع منابع عمومی، صندوق‌ها در صف آخر قرار دارند. تخصیص‌دهندگان بودجه و برنامه‌ریزان ملی باید به این امر آگاه شوند و این باور به وجود آید که امر اجتماعی، کمتر از امور مرتبط با تولید سازوکار ایدئولوژیک دولت و دستگاه سرکوب اهمیت ندارد و این باور که این امر جزو حقوق شهروندی مردم است؛ حقوقی مسلم‌تر از هر چیز دیگر. پس از آن انجام اصلاحاتی در ساختار مدیریتی صندوق‌ها، متناسب با ماهیت و نوع صندوق‌ها و رعایت اصل سه‌جانبه‌گرایی و بازگرداندن استقلال اداری و مالی این صندوق‌ها (به‌خصوص بزرگ‌ترین آنها یعنی سازمان تامین اجتماعی که امروز نه از سه‌جانبه‌گرایی قبل برخوردار است و نه از استقلال اداری مناسب برخوردار است) و در ادامه آن انجام اصلاحات پارامتریک که بیشتر معطوف به شرایط برقراری مستمری و تغییر در سن و سابقه است. هر دو این امور -‌‌ اصلاحات در ساختار مدیریتی و اصلاحات پارامتریک- نیاز به رویکردی بلندمدت، اجتماعی و جسارتی حرفه‌ای دارد. که البته نگاه‌های عوام‌گرایانه و قدرت‌طلبانه موجود کمتر اجازه این اصلاحات را می‌دهد ولی امید به بهبود را می‌توان همیشه مطرح کرد.

منبع : http://tejarat.donya-e-eqtesad.com/fa/packagestories/details?service=economy&story=e3e6f3d3-e5f2-48d8-b43d-3c3d46bd152e