یادداشت سردبیر: محدودیت‌پردازی دولت‌ها بر تجارت خارجی دو نام دارد: ۱) «حمایت»؛ ۲) «تحریم». «حمایت»، در قالب تعرفههای گمرکی و دیگر موانع اداری و مقرراتی، محدودیتی بر تجارت است که یک دولت با هدف محروم کردن ساکنان قلمرو خود از فرصت‌ها و مزایای تجارت آزاد خارجی برقرار می‌کند؛ «تحریم» محدودیتی بر تجارت است که یک دولت با هدف محروم کردن ساکنان قلمرو یک کشور خارجی از فرصت‌ها و مزایای تجارت آزاد خارجی برقرار می‌کند.
«حمایت» و «تحریم» یک سیاست واحد اند، چرا که هم در ماهیت یکسان‌اند—موانع بشر-ساخته بر تجارت آزاد—و هم اثر بلافصل‌شان یکسان است: بالا رفتن هزینهی دادوستد خارجی و گران‌تر شدن محصول خارجی در بازار داخلی. تفاوت این دو تنها در نام است، در نیت قصد‌شده‌ی واضعان آن‌ها، و در ادله‌‌ای که واضعان آن‌ها در توجیه این سیاست اقامه می‌کنند. دلیلی که دولت‌مردان عموماً برای محروم کردن هم‌وطنان خود از فرصت دادوستد آزاد خارجی اقامه می‌کنند، حمایت از تولید داخلی و حفظ اشتغال داخلی است. دلیلی که دولت‌مردان خارجی عموماً برای محروم کردن ساکنان کشوری دیگر از فرصت دادوستد آزاد خارجی اقامه می‌کنند، جلوگیری از هزینهی گزاف جنگ است.
به دیگر سخن، «حمایت» همانا همیاری دولت‌مرد داخلی با دولت‌مرد خارجی در تحریم اقتصاد داخلی است، و «تحریم» همانا همیاری دولت‌مرد خارجی با دولت‌مرد داخلی در رونق دادن به اقتصاد داخلی است. می‌توان انتظار داشت که به همان نسبت که بالا بردن تعرفههای تجاری محتملاً به اقتصاد داخلی رونق می‌دهد، تحریم نیز اثری مشابه داشته باشد، و به همان نسبت که اعمال هر چه سفت‌‌وسخت‌تر تحریمهای خارجی به ارتقای آرمان صلح یاری می‌رساند، موانع داخلی بر سر راه تجارت خارجی نیز اثری مشابه داشته باشد.
پیشتر ترجمه‌ی مدخل «مرکانتیلیسم» را از «دانشنامه‌ی موجز اقتصادی» خواندید. آنچه از پی می‌خوانید ترجمه‌ی مدخل «تحریم» از همین دانشنامه است.
***
در بیشتر دوران تاریخ معاصر، تحریمهای اقتصادی یا پیش‌درآمد جنگ بوده‌اند یا اغلب به شکل محاصره‌ی دریایی و با هدف تضعیف نیروهای دشمن توأم با آن. اما تنها هنگامی که فجایع جنگ جهانی اول، وودرو ویلسون را مجبور کرد که از ضرورت بدیلی برای نبردهای مسلحانه صحبت کند، تحریمهای اقتصادی به طور جدّی مورد توجه قرار گرفتند. (ویلسون مدعی بود که تحریم‌ها به خودی خود می‌تواند یک «نیروی مرگ‌بار» و یک ابزار دیپلماتیک مؤثر باشد). متعاقب آن در هر دو سیستم امنیت دسته‌جمعی که در قرن بیستم بر پا شد (یعنی جامعهی ملل بین دو جنگ جهانی و سازمان ملل متحد بعد از جنگ جهانی دوم)، تحریم‌ها در فهرست ابزارهای اعمالِ قانون گنجانده شدند. به دنبال فروپاشی اتحاد شوروی و پایان جنگ سرد، شورای امنیت سازمان ملل مکرراً تحریم‌هایی برای فائق‌آمدن و پایان دادن به جنگهای داخلی و نزاع‌های ملی به‌ویژه در آفریقا و یوگسلاوی وضع کرد. با این حال بزرگ‌ترین پرونده‌ی تحریم سازمان ملل (در فاصله‌ی سال‌های ۱۹۹۰ – ۲۰۰۳) علیه عراق قبل و بعد از جنگ خلیج [فارس] وضع شد. علاوه بر تحریمهای سازمان ملل، قدرتهای بزرگ (و مهم‌تر از همه ایالات متحده) به کار خود در به کارگیری تحریمهای اقتصادی یک‌جانبه ادامه دادند. از ۱۹۹۰ «تحریمهای هدفمند» بر رهبران سیاسی، رؤسای باندهای مواد مخدر و تروریستها برای اجتناب از هزینه‌های انسانی که تحریمهای گسترده ایجاد می‌کنند، به‌دفعات مورد استفاده قرارگرفته‌اند.
اهداف تحریمهای اقتصادی
اصطلاح «تحریم اقتصادی» به قطع و یا تهدید به قطع روابط تجاری ومالی متعارف، به شیوه‌ی حساب‌شده و به دست دولت‌ها اشاره دارد. (منظور از «متعارف» آن سطوحی از مبادله و فعالیت مالی است که در غیاب تحریم‌ها اتفاق میافتد). در این مقاله ما در مورد استفاده از تحریمهای اقتصادی برای اهداف سیاسی بحث میکنیم. به بیان دیگر در این‌جا مواردی را که تحریمهای اقتصادی برای تحقق اهداف اقتصادی مانند قطع حمایتِ تعرفه‌ای استفاده می‌شوند، کنار میگذاریم.
انگیزه‌ی پشت استفاده از تحریم‌ها، موازی با سه هدف اساسی حقوق جزای ملی پیش میرود: مجازات، بازدارندگی و اعاده‌ی حیثیت.
کشورهای مختلف و نیز ائتلافهای موقت متنوع، حتی زمانی که احتمال به‌بار نشستن اجبار یک کشور برای تغییر سیاست‌هایش بسیار کم باشد، برای تحقق مجموعه‌ی متنوعی از اهداف سیاست خارجی از تحریم استفاده می‌کنند. سیاست‌مداران در استفاده از تحریم علاوه بر این‌که می‌خواهند عزم‌شان، و ناخشنودیشان را به کشورِ هدف نشان دهند، همچنین در پی آن هستند که برای رأی‌دهندگان دست تکان دهند. برای مثال کاملاً روشن است که تحریمهای ایالات متحده، اروپا و بریتانیا علیه آفریقای جنوبی (در فاصله‌ی سال‌های ۱۹۹۱ – ۱۹۸۵) و تحریمهای آمریکا، اروپا و ژاپن علیه میانمار (از سال ۱۹۸۸) برای آرام‌کردن و جلب اعتماد رأی‌دهندگان و [موجه جلوه دادن] ادعاهای اخلاقی و تاریخی و نیز هشدار‌دادن به متخلفانِ آیندهی نظم بینالملل طراحی شد و تأثیر آن بر کشور مقصد در درجه‌ی دوم اهمیت قرار‌داشت. تحریم‌ها در پایان‌دادن به آپارتاید در آفریقای جنوبی نقش بسیار کم‌رنگی داشتند. [ترجمه‌ی فارسی مدخل آپارتاید از دانشنامه‌ی موجز اقتصادی را پیشتر منتشر کرده‌ایم. بورژوا.] شرایط اقتصادی و سیاسی داخل این کشور مهمترین عامل در این باره بود. تحریم‌ها علت دست کشیدن حزب ملی از آپارتاید نبود، بلکه فقط با افزودن به هزینهی حفظ آن به اجتناب‌ناپذیری برچیده‌شدنش سرعت بخشید.
رهبران جهان اغلب به این نتیجه میرسند که بدیلهای دیگر نسبت به تحریمهای اقتصادی رضایت‌بخش نیستند. اقدام نظامی خیلی زیاده‌روی و اقدام دیپلماتیک هم ناکافی است. در عوض تحریم‌ها در عین حال که می‌توانند نمایش تئاترگونه‌ی رضایت بخشی ارائه دهند از هزینه‌های جنگ هم می‌پرهیزند. این به آن معنا نیست که تحریم‌ها هزینه‌ای ندارند، بلکه منظور این است که هزینهشان از گزینههای بدیل کمتر است.
تا قبل از دهه‌ی ۱۹۹۰ تحریمهای نهادی (برقرار شده با حمایت نهادها) بسیار نادر بود. جامعهی ملل در دهههای ۱۹۳۰ و ۱۹۴۰ تنها چهار بار تحریمهای اقتصادی را اعمال و یا تهدید به اعمال کرد و از این چهار مورد تنها دو مورد با موفقیت به اجرا در آمد. اما جامعهی ملل بعد از آن‌که در دلسرد کردن موسولینی از فتح اتیوپی در ۱۹۳۵ و ۱۹۳۶ ناکام ماند، به تدریج تضعیف شد. سازمان ملل در دهه‌ی ۱۹۹۰ که از قید رقابت ابرقدرتها رها شده بود، نقش مهمی در مسائل بین‌المللی ایفا کرد. تأثیرگذاری مجدد سازمان ملل در این واقعیت که شورای امنیت ۱۳ بار در پاسخ به جنگ داخلی، خشونتهای مذهبی و تجاوز فاحش به حقوق بشر تحریمهای لازم‌الاجرا اعمال کرد خود را نشان می‌دهد. این در حالی بود که در دهههای قبل تنها دو بار (علیه آفریقای جنوبی و رودزیا) سازمان ملل دست به تحریم زده بود. از آن‌جا که تهدیدهای جدید موضوع اصلی دل‌مشغولی قدرتهای اصلی نبود و فقط ممنوعیتهای ضعیف و خفیفی در آن رابطه اعمال شد، تحریمهای سازمان ملل از توفیق چندانی برخوردار نشد. به استثناء تحریم‌هایی که در پاسخ به حملات تروریستی پرواز پان آم ۱۰۳[۱] و احتمالاً آن‌هایی که در یوگسلاوی در طول جنگ داخلی در بوسنی وضع شد، تحریمهای سازمان ملل از دست‌یابی به اهداف‌شان ناتوان بودند. واکنش‌های منفی گستردهای که تحریمهای جامع و چنددههای سازمان ملل علیه عراق ایجاد کرد نشان بارز این شکست بود.
انواع تحریم‌ها
کشور تحریم‌کننده میکوشد به دو شیوه‌ی اصلی هزینههایی بر کشور مقصد تحریم وارد کند. ۱- با تحریمهای تجاری، محدود کردن واردات و صادرات، ۲- با تحریمهای مالی که جریان مالی را دچار مشکل می‌کند (شامل کاهش کمک‌های مالی). دولت‌ها با اعمال محدودیت بر صادراتِ کشورِ هدف تحریم، به دنبال کاهش فروش خارجی و محروم کردن آن از مبادلات خارجیاند و با محدود کردن صادرات به کشورهای هدف تحریم آن‌ها را از کالاهای اساسی محروم می‌کنند. اگر کشور تهدیدکننده درصد زیادی از صادرات یک کالا را به خود اختصاص دهد این امر می‌تواند کشور هدف تحریم را مجبور به پرداخت قیمتهای بالاتر برای واردات کالاهای جایگزین کند، البته در صورتی که کشور تهدیدکننده حجم کل صادراتش را کاهش دهد. زمانی که دولت‌ها تحریمهای مالی را با قطع سرمایه‌گذاری تجاری و قطع وامهای خارجی به کشور هدف اعمال می‌کنند، به دنبال آن هستند که کشور هدف را مجبور به پرداخت نرخ بهره‌ی بالاتر کنند و منابع دیگرِ تأمین اعتبار را از او فراری دهند. زمانی که یک کشور فقیر هدف تحریم است دولتهای تحریم‌کننده برای اعمال فشار بیشتر می‌توانند از مؤلفه‌ی یارانههایِ تأمین مالیِ رسمی و دیگر کمک‌های توسعه بهره گیرند.
تحریم کامل به‌ندرت پیش می‌آید. اکثر تحریمهای تجاری گزینشی اعمال می‌شوند و تنها یک یا چند کالا را شامل میگردند. بنابراین امکان تأثیرپذیری اقتصاد یک کشور به صورت بسیار گسترده از تحریم‌ها محدود است. از آن‌جا که تحریم‌ها اکثراً یک طرفهاند، مبادلات تجاری به جای این که قطع شود، مسیر و مقصد متفاوتی مییابد. این که قیمت‌هایِ وارداتی که کشور هدف پرداخت می‌کند (یا قیمتِ صادراتی که به خزانه‌اش می‌ریزد) پس از اِعمالِ تحریم‌ها افزایش (یا کاهش) خواهد یافت، به بازارِ موردِ بحث بستگی دارد. اگر بازارها و عرضه‌کنندگان بدیل بسیاری وجود داشته باشد، تأثیر تحریم‌ها بر افزایش قیمت‌ها احتمالاً ناچیز خواهد بود و تأثیر اقتصادی تحریم بی‌اهمیت است.
برای مثال استرالیا از ۱۹۸۳ تا ۱۹۸۵ به خاطر این‌که فرانسه از توقف آزمایش هستهای در اقیانوس آرام جنوبی سر باز زده بود ارسال اورانیوم به این کشور را متوقف کرد. در ۱۹۸۴ قیمت اکسید اورانیوم تقریبا ۵۰ درصد سقوط کرد و فرانسه توانست با قیمت پایینتر از قراردادش با معادن استرالیا، عرضه‌کننده‌ی دیگری پیدا کند. از آن‌جا که استرالیا قادر نبود خریدار دیگری برای همه‌ی اورانیومی که سابقا به فرانسه میفرستاد پیدا کند، دولت مجبور شد از ۱۹۸۵ تا ۱۹۸۶، مبلغ ۲۶ میلیون دلار به صاحبان معادن کوئینزلند به‌جبرانِ خسارتِ قرارداد فروشی که با فرانسه داشتند، پرداخت‌کند.
در مقابل، فرار از تحریمهای مالی دشوارتر است و از آن‌جا که هدف این تحریم‌ها تسهیل یا تشدید بی‌ثباتی سیاسی و اقتصادی است، پیدا کردن منابع مالی بدیل دشوار است و اگر هم چنین جایگزینی پیدا شود نرخِ بهره‌ی بالاتری مطالبه خواهد کرد. بانکها و سرمایه‌گذاران خصوصی به‌خاطر چشم‌انداز مالی ناامیدکنندهای که کشور هدفِ تحریم احتمالاً در آینده با آن روبرو می‌شود، به زودی متواری می‌شوند. به‌علاوه خیلی از تحریم‌ها شامل تعلیق و پایان دادن یارانهها به کشورهای فقیر است—کمک‌های مالی بلاعوض و قرضهایی که یک کشور به کشور دیگر می‌دهد—که غیرقابل جایگزینی است.
تفاوت مهم دیگر بین تحریمهای تجاری و مالی به طرفهایی که از هر کدام از این تحریم‌ها آسیب میبینند، مربوط می‌شود. آسیبهای تحریمهای تجاری به‌ویژه تحریمهای صادرات در سراسر جمعیت کشور هدفِ تحریم پخش می‌شود و در واقع ممکن است نخبگان سیاسی کشور هدف با کنترل بازار سیاهِ پرسود از تحریمهای تجاری منتفع شوند. از طرف دیگر، تحریمهای مالی بیشتر احتمال دارد به پروژههای منسوبان به اصحاب قدرت و جیب اشخاصی که به سیاست کشور حاکماند، آسیب برساند. در مورد طرف دیگر معادله؛ یعنی تحریم‌کننده گفتنی است که قطع کمک و اعتبار دولتی محتملاً باعث اختلال کمتری در کسب‌و‌کار خصوصی خواهد شد و تأثیرات منفی‌اش برای بنگاههای تجاری داخلی و متحدان خارجی آن‌ها محدودتر خواهد بود. در نهایت تحریم مالی مخصوصاً آن‌هایی که شامل تأمین منابع مالی کسب‌و‌کار است ممکن است کسب‌و‌کار را بدون تحمیل تحریمهای تجاری مختل کند. در عمل تحریمهای تجاری و مالی در ترکیب با هم مورد استفاده قرار میگیرند.
شکل نهاییِ تحریم تجاری و مالی توقیف دارایی‌های خارجی کشور هدف تحریم مانند حساب‌های بانکی آن کشور در کشور تحریم‌کننده است. علاوه بر تحمیل هزینه به کشور هدف، یک هدف کلیدی توقیفِ دارایی‌ها، ممانعت از دسترسی کشور هدف از حصول به تمامِ عایداتِ تجاوزش است. در بحران ۱۹۹۰ خاورمیانه، دولت ایالات متحده و متحدانش حساب کویت را مسدود کردند تا از دسترسی صدام حسین به آن‌ها جلوگیری کنند.
چنین ابزاری علیه ژاپن هم قبل و نیز در طول جنگ جهانی دوم مورد استفاده قرار گرفتند. ایالات متحده که به طور فزایندهای نگران توسعهطلبیهای نظامی ژاپن در جنوب شرق آسیا بود به تدریج از ژوییه‌ی ۱۹۴۰ تا ژوییه‌ی ۱۹۴۱ تحریمهای اقتصادی بر ژاپن اعمال کرد. مجوز اولیه‌ی صادرات تسلیحات و مهمات جنگی، و سوخت هواپیما چند ماه بعد جای خود را به ممنوعیت صادرات آهن و فولاد داد و این تحریم‌ها در جولای ۱۹۴۱ با توقیف دارایی‌های ژاپن و تعلیق موقت کل تجارت با ژاپن، از جمله صادرات نفت، ادامه یافت. علی‌رغم هزینه‌های قابل‌توجهی که این تحریم‌ها به اقتصاد ژاپن وارد آورد، این کشور از سیاست توسعه‌طلبی‌اش دست نکشید، بلکه در عوض به جنگاش در اقیانوس آرام شدت بخشید و دست آخر هم در دسامبر ۱۹۴۱ به پِرل هاربر حمله کرد. تحریمهای اقتصادی ژاپن را دلسرد نکرد، گرچه اثرش این بود که یک دشمن بالقوه از منابعی حیاتی محروم شود.
تأثیرگذاری تحریم‌ها
کشورهای تحریم‌کننده از تحریم، اهداف و مقاصد چندگانهای دارند که مجازات ساده به ندرت در رأس آن‌ها است. قضاوت در مورد تأثیرگذاری تحریم‌ها مستلزم بررسی جداگانه‌ی اهداف، بررسی تناسب یا عدم تناسب نوع و میزان تحریم با هدف مورد نظر و تعیین تأثیرات سیاسی و اقتصادی آن‌ها بر کشور مقصد است.
اگر دولتی که تحریم‌ها را وضع می‌کند، اهداف متناقضی را دنبال کند تحریم‌ها معمولاً ضعیف و نهایتاً بی‌تاثیر خواهند بود. در چنین مواردی کشور یا گروهی که تحریم‌ها را وضع می‌کنند از اعمال نفوذ و فشار بر کشور مقصد تحریم ناتوان خواهند بود و این تحریم نوعی سیاست شکست‌خورده است. برای مثال دولتهای ریگان و بوش از ۱۹۷۸ تحریمهای اقتصادی علیه پاناما وضع کردند تا رژیم نوریه‌گا را بی‌ثبات کنند. اما چون نمیخواستند به متحدان سیاسیشان در بخشهای مالی و تجاری پاناما ضربه بزنند، تحریم‌ها را تدریجی اعمال کردند و سپس آرام آرام با وارد‌کردن استثنائات، آن‌ها را ضعیف کردند. در پایان ثابت شد که تحریم‌ها ناکافی بوده‌اند و ارتش ایالات متحده به پاناما هجوم برد و نوریه‌گا را برکنار کرد.
در موارد زیادی تحریم‌ها در درجه‌ی اول اهدافی مانند مخابره کردن پیام برای متحدین، احزاب سوم و یا مخاطبان داخلی را دنبال می‌کنند. پیام مورد نظر همیشه دریافت نمیشود. و ممکن است تحت‌الشعاع اعتراضات طرف‌هایِ آسیب‌دیده‌ی داخلی قرار گرفته و دیده نشود و این امر هم موجبِ برچیدنِ پیش‌هنگام سیاست شود. برای مثال هنگامی که جیمی کارتر به دنبال تهاجم اتحاد شوروی به افغانستان فروش غلات به شوروی را ممنوع کرد؛ کشاورزان آمریکایی با عصبانیت و خشم شروع به اعتراض کردند. معترضان از جانب رونالد ریگان، که نامزد ریاست‌جمهوری بود و وعده میداد که اگر انتخاب شود تحریم‌ها را برمیدارد، مورد حمایت قرار گرفتند و این امر قاطعیت و جدیت هدفی را که کارتر به دنبالش بود، تحلیل برد. تلاش برای گسترش تحریم‌ها می‌تواند در خارج از کشور همچنین تأثیرات مشابهی ایجاد کند. ویژگی‌هایِ تحریمهای هلمز برتون[۲] ایالات متحده علیه کوبا آزردگی بسیاری در اروپا و کانادا ایجاد کرد، و بیل کلینتون و جرج دبلیو بوش به شکل مؤثری آن محدودیت‌ها را ملغا کردند. تحریم‌هایی که برای اهداف نمادین وضع می‌شوند اگر می‌خواهند پیام مورد نظرشان دریافت شود باید با دقت و هوشمندی پرداخته شوند.
طراحی تحریم‌هایی که مقصودشان تغییر حکومت در کشورهای هدف است بسیار دشوارتر است. در چنین مواردی تحریم‌ها باید تا جایی که می‌توانند سریع و جامع اعمال شوند. استراتژی «وخیم‌تر کردن اوضاع[۳]» به رهبران کشورهای هدف تحریم فرصت می‌دهد که با برقراری پیمانهای اتحاد جدید، عرضه‌کنندگان و بازارهای بدیل پیدا کنند، افکار عمومی را در خدمت این سیاست بسیج کنند و به این ترتیب از تاثیر تحریم‌ها بکاهند. بریتانیا و بعداً سازمان ملل در پاسخ به «اعلام استقلال یک‌جانبه» یان اسمیت در رودزیا، استراتژی کند و آرامی را در پیش گرفتند. تعلل و تاخیر، رژیم اسمیت را قادر ساخت تا از جایگزینی واردات قاچاق و دیگر فنون جاخالی دادن استفاده کند، تا برای یک دهه از حکومت اکثریت سیاه‌پوست طفره برود.
ارزیابی ما از نزدیک به ۲۰۰ تحریم اقتصادی که از جنگ جهانی اول اعمال شده است، نشان می‌دهد که تحریمهای اقتصادی برای تعدیل رفتار کشور هدف در شرایط ذیل تاثیرگذار اند.
۱) زمانی که هدف نسبتاً کوچک و ناچیز باشد. برای مثال امکان موفقیت در آزاد کردنِ یک زندانی سیاسی بسیار بیشتر از براندازی رژیم صدام حسین است. اهداف کمتر جاه‌طلبانه با تحریمهای کوچک‌تر قابل‌تحقق هستند و این مورد از اهمیت همکاری چندجانبه که اغلب تحقق‌اش دشوار است، می‌کاهد.
۲) زمانی که کشور هدف بسیار کوچک‌تر از کشور تحریم‌کننده است و به لحاظ اقتصادی ضعیف‌تر از آن و به لحاظ سیاسی بی‌ثبات. میانگین قدرت اقتصادی کشورهای تحریم‌کننده در ۱۹۸ مورد، ۲۴۵ بار بزرگ‌تر از اقتصاد کشور هدف است ( در این محاسبه ۲۴ مورد از تحریم‌ها که در آن‌ها یک قدرت بزرگ کشور بسیارکوچکی را تحریم کرده و نسبت تولید ناخالص داخلی بین دو کشور از ۲۰۰۰ تجاوز کرده، به حساب نیامده‌اند).
۳) زمانی که تحریم‌ها سریع و با عزم راسخ اعمال شده‌اند تا تأثیر را به حداکثر برسانند. میانگین هزینه‌ای که تحریمهای موفق بر کشورهای هدف تحمیل کرده‌اند، ۲ و ۶ دهم درصد تولید ناخالص ملی و در موارد تحریمهای ناکام۱ و ۵ دهم درصد بوده است. درحالی که تحریمهای موفق به طور متوسط ۳ سال طول کشیده‌اند، تحریم های ناکام ۸ سال به درازا کشیده‌اند.
۴) مواردی که اعمال‌کننده‌ی تحریم هزینه‌های اقتصادی و سیاسی سنگین به خود وارد نکرده است.
چنان که از این تجویزها بر می‌آید، تحریمهای مؤثر از نظر مجبور‌کردن کشور هدف به تغییر سیاست، همیشه به نتیجه‌ی دلخواه نمی‌رسند. تحریمهای اقتصادی ابزارهای نسبتاً مؤثر سیاست خارجی در دو دهه‌ی نخست بعد از جنگ جهانی دوم بودند. آن‌ها در نیمی از موارد (۲۷ مورد از ۶۱ مورد) به اهداف‌شان رسیده‌اند. تکامل اقتصاد جهانی شرایطی را که تحریمهای یک‌جانبه می‌توانستند مؤثر باشند سخت‌تر کرده است وتنها یک مورد از ۵ تحریم یک‌جانبه‌ی اعمال‌شده موفق بوده‌اند. ( و کلاً ۱۰ مورد از ۵۲). وابستگی اقتصادی فزاینده برای تحریمهای چندجانبه مانند شمشیر دولبه عمل می‌کند. از یک‌سو قدرت پنهان تحریمهای اقتصادی را افزایش می‌دهد چرا که کشورها هرچه بیشتر به تجارت بینالملل وابسته می‌شوند. از سوی دیگر این امکان وجود دارد که کشورهای بی‌طرفی که می‌توانند تحریمهای اقتصادی را تحلیل برند، بخواهند این مهم را عملی کنند. از ۱۹۷۰ تا کنون بیش از یک سوم تحریمهای چندجانبه‌ای که ایالات متحده در آن شرکت داشته موفق بوده‌اند (۲۰ مورد از ۵۳ مورد).
عراق، سازمان ملل و تحریم‌ها
در طول بیشتر سال‌های دهه‌ی ۱۹۹۰ تحریمهای عراق که جامع‌ترین تحریمهای سازمان ملل تا آن تاریخ بود به مباحثی در خصوص تاثیرگذاری تحریمهای اقتصادی، پیامدهای انسانی آن‌ها و امحای تسلیحات کشتار جمعی دامن زد. تحریمهای اقتصادی، اجرای منطقه‌ی پرواز ممنوع و استفاده‌ی گهگاه از نیروی نظامی، اهرم‌های فشاری در اختیار بازرسان سازمان ملل گذاشت تا سلاح‌های کشتار جمعی عراق را کشف و نابود کنند. در حالی که هدف آمریکا برای تغییر رژیم تنها با استفاده از نیروی نظامی محقق شد، بازرسی سازمان ملل و محروم شدن از درآمدهای نفتی، علی‌رغم قاچاق گسترده و دست‌کاری در برنامه‌ی نفت در برابر غذا، به مهار تاسیسات کشتارجمعی عراق کمک کرد. با این حال این موفقیت در داخل عراق هزینه‌های انسانی بالایی داشت. در واقع، تحریمهای طولانی در داخل اغلب جوامع غربی و نیز کشورهای عربی واکنش‌های منفی ایجاد کرد و نشان داد که چگونه دل‌مشغولی به مسائل انسانی و تاثیرات تحریم‌ها بر کشور سوم می‌تواند وحدت سیاسی‌ای را که برای اجرای تحریمهای چندجانبه لازم است، تحلیل برد. تاثیرگذاری یک تحریم تاحدی بستگی به این دارد که چگونه مسائل انسانی را دنبال می‌کند. اگرچه تقریباً همه‌ی تحریم‌هایی که در دهه‌ی ۱۹۹۰ وضع شده اجازه‌ی تجارت در کالاهای اساسی انسانی را می‌دهند، «چاقوی کُند» تحریمهای تقریباً جامع، به طرز اجتناب‌ناپذیری به آن‌هایی که در ته هرم اقتصادی هستند آسیب می‌رساند. در پاسخ به این مسائل و دلمشغولی‌ها، محققان مایل‌اند راه‌هایی به سوی تحریمهای به خوبی طراحی شده بیابند که فشارشان بر آن‌هایی متمرکز باشد که در قدرت هستند.
تحریمهای هدفمند مانند تحریمهای نظامی، ممنوعیت مسافرت و توقیف دارایی‌ها متوجه رهبران، نخبگان سیاسی و بخش‌هایی از جامعه است که مسئول رفتارهای قابل اعتراض دانسته می‌شوند. هدف آن‌ها جا‌انداختن و رواج دادن یک ابزار سیاست خارجی مؤثرتر است که هزینه‌های اقتصادی کمتر به جمعیت داخلی، دولتهای طرف سوم و کشورهای اعمال‌کننده‌ی تحریم وارد کند.
به‌علاوه بسیاری از مسائلی که سابقاً امور داخلی تلقی می‌شدند، بعد از دوره‌ی جنگ سرد مسائل جامعهی بینالملل شده است. تحریمهای سازمان ملل علیه سومالی، لیبریا، رواندا، سیرالئون و جمهوری فدرال یوگسلاوی همگی به جنگ و نزاع‌های داخلی مربوط می‌شوند. در نتیجه، آن دسته از تحریمهای سازمان ملل که در دهه‌ی ۱۹۹۰ شروع شدند، مکرراً بازیگران داخلی را هدف قرار دادند. در مورد تحریمهای ایالات متحده و سازمان ملل علیه هاییتی نه تنها واردات نفت و تسلیحات ممنوع شد بلکه تحریم‌ها مستقیماً نظامیان ارشد و خانواده‌شان را هدف قرار دادند. حساب‌های بانکی خارجی و دیگر دارایی‌های کسانی که در کودتا شرکت داشتند، توقیف شد و پروازهای خصوصی به هاییتی و از هاییتی ممنوع شد و روادید رهبران نظامی و خانوادههایشان باطل شد. اقدام شورای امنیت در آنگولا بر یک کنشگر داخلی ویژه متمرکز شد؛ یونیتا[۴]. زمانی که یونیتا انتخابات با نظارت سازمان ملل را رد کرد و در ۱۹۹۳ به فعالیت‌های نظامی‌اش ادامه داد، سازمان ملل یک تحریم تسلیحاتی و نفتی بر آن تحمیل کرد. تحریم‌ها با ممنوعیت سفر برای مقامات یونیتا و خانوادههایشان دنبال شد و نهایتاً به تحریم سرمایه‌گذاری نفتی، توقیف دارایی‌های مالی مقامات یونیتا و ممنوعیت بر واردات الماس که مورد تایید دولت قانونی آنگولا نباشد، رسید.
تحریم‌هایِ هدفمند در سطحی از مداخله و تفکیکِ امور داخلیِ کشورها عمل می‌کند که در دهه‌هایِ پیش هیچ اثری از آن نبود. دیگر کسی کشورِ هدف تحریم را به عنوان یک کنشگر یکپارچه و دارای هدف واحد تلقی نمی‌کند و درعوض کشور به عنوان یک منطقه‌ی جغرافیایی متشکل از گروه‌های ناهمنوا دیده می‌شود. با کنارگذاشتن این سوال که آیا تحریم‌ها به اهداف اعلام‌شده‌شان رسیده‌اند یا نه، این معیارها از تحریمهای سنتی که فلسفه‌شان این بود که نارضایتی مردم رهبران را مجبور به تغییر می‌کند، جدا شدند. ازآن‌جا که تحریم‌ها بر گروه‌ها و افراد مشخصی در کشور مقصد متمرکز اند، فرض‌شان را بر این گذاشته‌اند که رهبران نماینده‌ی مردم نیستند و عملاً می‌توان رهبران را از مردم جدا کرد.
به هرحال تحریمهای سازمان ملل تنها از توفیق محدودی برخوردار شدند. سازمان ملل فاقد سازوکار رسمی، منابع فنی و حتی توان مالی برای اجرا و نظارت مؤثر بر تحریم‌ها است. آن دسته از کمیته‌های سازمان ملل که برای نظارت بر اجرای تحریم‌ها درست شده‌اند، موقتی بوده و برای هر مورد خاص تحریم برپا می‌شوند. بزرگی و تاثیرگذاری این کمیته‌ها بسته به انسجام (و یا شکاف) در شورای امنیت و شرایط سیاسی و جغرافیایی کشور هدف با هم فرق دارند. «مأموریت کمک به تحریم‌ها» که در امتداد مرزهای یوگسلاوی به کار گرفته شد نشان داد که دولتهای عضو سازمان ملل چگونه می‌توانند با هم همکاری کنند، اما با وجود تلاش‌های بسیار خوبی که انجام شد، سرانجام جغرافیای یوگسلاوی فرار از تحریم را تسهیل می‌کرد.
به همین شکل، توان تاثیرگذاری تحریمهای سازمان ملل در پایان‌دادن به تضاد‌ها هم رو به تحلیل است. قطعنامه‌های سازمان ملل اغلب به‌‌عمد، مبهم هستند، که این امر امکان زیادی برای تفسیرهای متضاد و متفاوت از آن از سوی دولت‌ها ایجاد می‌کند. اجرای کم‌رمق، نظارت ضعیف و شرایط وخیم کشورهای مجاور همگی باعث تضعیف تحریمهای نظامی می‌شوند. قاچاق تسلیحات نظامی سبک بسیار سودبخش است و امکان دستگیرشدن هم نسبتاً کم است. پول هم به‌ویژه زمانی که گروه‌های هدفِ تحریم کنترل منابع طبیعی را در دست‌شان دارند بسیار راه‌گشا است که نمونه‌اش کنترل یونیتا بر معادن الماس آنگولا است که برای تامین منابع مالی خریدهای تسلیحاتی به کار گرفته می‌شود.
دهه‌ی ۱۹۹۰ شاهد ظهور اتحادیه‌ی اروپا در مقامِ یک تحریم‌کننده‌ی مهم اقتصادی بود. اتحادیه‌ی اروپا اغلب با همکاری ایالات متحده در پاسخ به تهدید امنیت بینالملل و تجاوز به حقوق بشر به ویژه در آفریقا و یوگسلاوی، کمک‌های مالی‌اش را تعلیق و تجارت‌ش را محدود کرد.
***
پانوشت‌ها:
[۱].Pan Am 103
پرواز شماره‌ی ۱۰۳ خطوط هوایی آمریکاکه بر فراز لاکربی اسکاتلند سقوط کرد. دولتهای ایالات متحده آمریکا و بریتانیا، لیبی را مسئول این بمب‌گذاری معرفی کردند که منجر به تحریمهای بین‌المللی علیه این کشور شد. در سال ۲۰۰۳ لیبی رسماً مسئولیت این بمب‌گذاری را بر عهده گرفت. (م)
[۲] Helms–Burton Act
هدف اعلام شده قانون هلمزـ برتون ساقط کردن رژیم فیدل کاسترو و ایجاد حکومت دموکراتیک منتخب، یا حداقل یک حکومت انتقالی بسوی دموکراسی درکوبا است. (م)
[۳] A strategy of “turning the screws” [۴] UNITA(The National Union for the Total Independence of Angola)
اتحادیه‌ی ملی استقلال کامل انگولا. (م)
