چرا با صرف بودجه ۶۳ هزار میلیاردی حمایت‌های اجتماعی، هنوز فقر بازتولید می‌شود؟
خط ممتد فقر.
فقر در ایران سال به سال، تعداد زیادی از مردم را به زیر خط فرضی خود می‌کشاند. این روند، از سال ۱۳۸۴ به بعد شدت بیشتری گرفت. به این معنا که آمارهای متراکمی از فقر در ایران تا پیش از این سال وجود داشت و حل نشد و از این سال به بعد شدت بیشتری هم گرفت. حالا می‌توان گفت فقر در ایران مشکلی دو چندان است. از یک سو فقیرانی که طی سال‌های اخیر رویی از تغییر وضعیت را به خود ندیده‌اند و از سوی دیگر، جمعیتی که روزبه‌روز به زیر خط فقر سقوط می‌کنند، صحبت از آمارها و اطلاعاتی از فقر در ایران تازگی ندارد اما آنچه در این گزارش بیش از پیش مورد توجه قرار می‌گیرد، نامتوازن بودن فقر و چرایی ضعف در ساختارهای حمایت اجتماعی است. نامتوازن بودن فقر در ایران به این معنا که غیر‌از فقر مطلق در کشور، ممکن است در یکی از استان‌های ایران شاهد فقر غذایی باشیم و در استانی دیگر ابعاد دیگری از فقر را مشاهده کنیم. مسئله‌ای که ریشه کنی فقر در ایران را دو چندان و فرمول حل فقر را پیچیده‌تر می‌کند و همزمان هم نشان می‌دهد برنامه‌های کنترل فقر نیازمند، پیوست‌های منطقه‌ای است. علاوه بر این، بررسی‌ها نشان می‌دهد در سال ۱۳۹۶، دولت بودجه بالای ۶۳ هزار میلیارد تومان برای تأمین و افزایش رفاه اجتماعی اختصاص داده است. بودجه‌ای که بدون بررسی و تشخیص میزان فقر و استحقاق به حمایت‌ها، در اختیار بخش قابل‌توجهی از جمعیت کشور قرار می‌گیرد. اتفاقی که می‌توان آن را در ضعف ساختار حمایت‌های اجتماعی و نشانه‌گذاری افراد نیازمند حمایت دانست.
سیمای فقر در ایران
درحال‌حاضر و براساس آمارهای رسمی، با وجود کاهش حدود ۱۱درصدی در نرخ فقر و کاهش قابل‌ملاحظه در شکاف فقر و نابرابری میان فقرا در دولت اصلاحات (سال ۱۳۸۳)، سال ۱۳۹۱ یعنی سال آخر دولت‌های نهم و دهم، دوباره به سطح فقر در سال ۱۳۷۸ برگشتیم. اگر بخواهیم تصویری تخمینی از جهت فقر در دولت تدبیر و امید در سال ۱۳۹۵ داشته باشیم، می‌توانیم از ابزار تابع توزیع درآمد استفاده کنیم. به بیان دیگر اگر در حالت کلی بخواهیم تغییرات فقر درآمدی را تجزیه کنیم دو عامل اصلی یکی «عامل رشد» و دیگری «عامل بازتوزیع» تعیین‌کننده جهت فقر هستند. به‌دلیل ناچیز بودن نرخ رشد اقتصادی (بدون نفت) و افزایش اندک در نرخ ضریب جینی که نابرابری درآمدی را اندازه‌گیری می‌کند، در بهترین حالت می‌توانیم ادعا کنیم که فقر درآمدی در دولت تدبیر و امید بهبود نیافته است. از منظر فقر چندبعدی و قابلیتی نیز تصویر قابل قبولی نداریم. کیفیت پایین آموزش پایه و سلامت پایه، کاهش عرضه کالاهای عمومی، تشدید آسیب‌های اجتماعی و جلوه‌های مختلف محرومیت‌های قابلیتی، تشدید بحران‌های زیست‌محیطی و آلودگی‌های کلانشهرها، بحران ریزگردها و بحران آب، فراگیری پدیده فساد اقتصادی، جمعیت حدود ۱۱ میلیون نفری بیسوادان، ۱۲ میلیون حاشیه‌نشین شهری، سه تا چهار میلیون معتاد، ۲,۶ میلیون زن سرپرست خانوار نیازمند حمایت مستقیم، ۱۵ میلیون چک برگشتی، نرخ بالای طلاق و جمعیت حدود پنج‌میلیونی دانشجو همه ابعاد فقر و محرومیت چندبعدی را به ما نشان می‌دهد.
ضعف در ساختار حمایت‌های اجتماعی
یکی از چالش‌های مهم مقابله با فقر در ایران، بحث‌های حمایتی است. نگاهی به ارقام برخی منابع مالی اختصاص داده شده به برنامه‌های حمایت اجتماعی در کشور طی سال‌های گذشته نشان می‌دهد این حمایت‌ها علی‌رغم رقم بالایی که دارند نتوانسته اند، فقر در ایران را کنترل کنند. کنکاش‌های آماری نشان می‌دهد که سالانه حدود ۴۲ هزار میلیارد تومان صرف پرداخت یارانه‌نقدی می‌شود. بر مبنای برآوردهای کارشناسانه، سالانه حدود ۲۵هزار میلیاردتومان از منابع کشور نیز به صندوق‌های بازنشستگی لشکری و کشوری پرداخته می‌شود. همچنین با استناد به ارقام ثبت شده در لایحه بودجه پیشنهادی دولت، در سال جاری رقمی معادل ۶۳ هزار میلیارد تومان برای تأمین و افزایش رفاه اجتماعی در کشور اختصاص داده خواهد شد؛ یعنی طی سال جاری، به ازای هر ایرانی حدود یک میلیون تومان بودجه صرف افزایش رفاه اجتماعی خواهد شد. این‌درحالی است که بر مبنای اطلاعات بانک جهانی سرانه درآمد هر ایرانی در سال حدود ۲۰ میلیون تومان است. این ارقام نشان می‌دهد که طبق پیش‌بینی دولت در حدود چهار درصد از تولید ناخالص داخلی کشور تنها با هدف افزایش رفاه عمومی در کشور صرف خواهد شد. بررسی آمار و ارقام مربوط به قوانین بودجه در سال‌های اخیر نیز نشان می‌دهد که مصارف رفاهی بودجه از وزن بیشتری در مقابل سایر ردیف‌های تخصیص بودجه برخوردار بوده است. اما این منابع در قالب برنامه‌های حمایتی تا چه میزان در کاهش ابعاد فقر موفق بوده‌اند؟
متاسفانه به علت نبود منبع رسمی برای رصد آمارهای مربوط به فقر در کشور امکان بررسی دستاوردهای کمی این برنامه‌های حمایتی در زمینه فقرزدایی وجود ندارد اما از منظر کارشناسان، کیفیت اجرای برنامه‌های حمایتی در کشور به‌گونه‌ای است که سطح انتظار از میزان دستیابی به اهداف برنامه‌های حمایتی را تا حدود زیادی کاهش می‌دهد. به عقیده کارشناسان وجود برخی کاستی‌ها در زمینه اجرای برنامه‌های حمایتی یکی از مهم‌ترین موانع دستیابی سیاست‌های حمایت اجتماعی به نقاط هدف‌گذاری شده است. شاید بتوان مهم‌ترین ضعف در برنامه‌های خرد و کلان رفاهی اجرا شده در کشور را آشفتگی حاصل از نبود یک ساختار اطلاعاتی منسجم و نبود یک چتر سازمانی مشخص و تعریف شده برای اجرای برنامه‌های حمایتی در کشور دانست.
حمایت از فقرا، نه تمام افراد جامعه
به عقیده کارشناسان در نسخه‌های نوین حمایتی، مخاطبان برنامه‌های حمایتی از میان گروه‌ها و اقشار آسیب‌پذیر شناسایی می‌شوند و نه تمامی افراد جامعه؛ بنابراین وجود یک مکانیسم اطلاعاتی برای شناسایی جامعه هدف و صرفه‌جویی در هدر رفت منابع مالی الزامی غیرقابل چشم‌پوشی است. حذف حدود دو میلیون نفر افراد غیر‌نیازمند و صرفه‌جویی سالانه حدود ۱۱۰۰ میلیارد تومان از بودجه عمومی کشور در نتیجه تشکیل بانک اطلاعاتی دریافت‌کنندگان یارانه، نمونه‌ای از اثرگذاری تشکیل چنین ساختاری است. بررسی تجربه جهانی نیز نشان می‌دهد که «استفاده صحیح و گسترده از اطلاعات» سنگ‌بنای اجرای یک برنامه حمایتی است. یکی از نکات حائزاهمیت در رابطه با منابع تخصیص داده شده با اهداف حمایتی، بهینه‌سازی منابع تخصیص یافته است. دستیابی به چنین وضعیت بهینه‌ای تنها با شناسایی و اولویت‌بندی گروه‌های هدف امکان‌پذیر خواهد بود. امری که در نبود یک ساختار اطلاعاتی منسجم عملا شدنی نیست. اگرچه سابقه سیاست‌گذاری در زمینه کاهش فقر عمومی در کشور به بیش از هفت دهه پیش بازمی‌گردد اما به جرأت می‌توان گفت که ساختار اجرای برنامه‌های حمایتی در کشور فاقد یک نهاد، سازمان یا کمیته رسمی است که مسئولیت تمام اقدامات انجام گرفته یا آتی در امر فقر را به عهده بگیرد. به‌عنوان مثال با وجود نهادهایی چون «کمیته امداد»، «سازمان بهزیستی کشور» و «وزارت کار، رفاه و تأمین اجتماعی» که هریک نقش بسیار مهمی در تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری دارند، با وجود تجربیات موفق در برخی ابعاد فقرزدایی توسط این دستگاه‌ها، با پدیده «موازی کاری» و «عدم انسجام در سیاست‌ها» مواجه هستیم.
ترکیه، مدل موفق رفع فقر با بودجه‌های حمایتی
اما اینکه چطور ایران، علی‌رغم صرف بودجه بالای حمایتی، هنوز نتوانسته فقر را کنترل کند، مسئله‌ای است که می‌توان آن را یکی از تله‌های فقر در ایران دانست، تله‌ای که ترکیه به‌عنوان یکی از کشورهای منطقه و شرایطی نزدیک به شرایط ایران، از آن عبور کرده است. ترکیه طی دهه گذشته توانست رشد و توسعه اقتصادی سریعی را تجربه کند. افزایش حدود ۲۰۰ درصدی تولید ناخالص داخلی طی ۱۵ سال نخست قرن ۲۱ این کشور را به یکی از الگوهای توسعه تبدیل کرده است. بررسی آمارهای «بانک جهانی» نشان می‌دهد که برنامه‌های حمایتی ترکیه طی یک دهه گذشته توانسته است شاخص توسعه انسانی این کشور را از ۶,۷ واحد به ۷,۲ واحد برساند. بر مبنای آمارهای ارائه شده از سوی سازمان ملل، طی سال‌های ۲۰۰۲ تا ۲۰۱۲ میانگین درآمد شهروندان ترکیه بیش از ۴۰ درصد افزایش یافته است. برنامه‌های حمایتی دولت ترکیه طی سال‌های یاد شده، میانگین طول مدت تحصیل در این کشور را در حدود یک سال افزایش داد. شاخص امید به زندگی این کشور نیز طی سال‌های ۲۰۰۲ تا ۲۰۱۲ در حدود ۳,۵ سال افزایش یافته است. به‌این‌ترتیب ترکیه طی یک دهه گذشته توانسته است با عبور از خط مرزی شاخص توسعه انسانی (رقم ۰,۷) به جمع کشورهای دارای شاخص توسعه انسانی بالا بپیوندد. به عقیده کارشناسان یکی از دلایل اصلی توفیق ترکیه در گسترش ابعاد توسعه انسانی، نگاه ویژه سیاست‌گذاران به شناسایی گروه‌های هدف و بهینه‌سازی جریان پشتیبانی از اقشار آسیب‌پذیر بوده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد که نشتی‌گیری از منابع اختصاص داده شده به برنامه حمایتی در ترکیه، با استفاده از یک سیستم اطلاعاتی یکپارچه محقق شده است. علاوه‌براین به منظور کاهش هم‌پوشانی برنامه‌های حمایتی، پشتیبانی از اقشار آسیب‌پذیر به یک نهاد خاص سپرده شده‌است.
بررسی ترکیه از سوی وزارت رفاه
در‌همین‌راستا «معاونت رفاه وزارت تعاون، کار و امور اجتماعی» در گزارشی به بررسی ابعاد مختلف «برنامه‌های حمایت اجتماعی در ترکیه» پرداخته است. بر مبنای بررسی‌های انجام شده در قالب این گزارش، ترکیه طی سال‌های گذشته از یک برنامه جامع اطلاعاتی برای یکپارچه‌سازی برنامه‌های حمایتی خود استفاده کرده است. «وزارت خانواده و سیاست‌گذاری اجتماعی» در ترکیه متولی اجرای این برنامه جامع اطلاعاتی است و تمام نهادهای فعال در زمینه توسعه اجتماعی ضمن حفظ استقلال سازمانی خود، برنامه‌های خود را تحت هدایت این وزارتخانه هماهنگ می‌کنند. وزارت خانواده و سیاست‌گذاری اجتماعی هر ۴۵ روز نسبت به جمع‌آوری اطلاعات و به‌روز‌رسانی داده‌های مربوط به اطلاعات هویتی، اطلاعات دارایی، وضعیت شغلی، سفرخارجی، اطلاعات تحصیلی و میزان تعهدات در قبال نظام بانکی برای تمامی شهروندان این کشور اقدام می‌کند. استفاده‌کنندگان از خدمات حمایتی علاوه بر فرم‌های بانک داده‌های الکترونیکی، فرم‌های تفصیلی وضعیت اقتصادی خانوار را نیز تکمیل می‌کنند. این اطلاعات از سوی نهادهای حمایتی مورد بازبینی و راستی‌آزمایی قرار می‌گیرد. پس از سنجش واقعی‌بودن اطلاعات ارائه شده، یارانه‌های درمان و سایر برنامه‌های حمایتی متناسب با وضعیت اقتصادی خانوارها تعیین می‌شود. براساس آمار منتشر شده در گزارش معاونت رفاه وزارت تعاون، طی سال‌های اخیر در حدود ۳۰ درصد از مردم ترکیه یارانه درمان دریافت کرده‌اند. همچنین در حدود ۱۵ درصد از جمعیت این کشور تحت پوشش برنامه‌های حمایتی قرار گرفته‌اند.
