تعریف بودجه:
چون مفهوم بودجه از آغاز پیدایشش تاکنون تغییر و تحول بسیار یافته است، از این روی، تعریف جامعی که در برگیرنده همه مفاهیم آن در دوره‌های گذشته و کنونی باشد، کار دشواری است. دیدگاه‌ها، نظریه‌ها و تعاریف زمانمند و مکانمند هستند و به همین دلیل، در زمان‌ها و مکان‌های گوناگون، تعاریف متفاوتی آمده است.
خلاصه آن که تعاریف بسیاری برای بودجه شده که به چند نمونه از آن به شرح زیر اشاره میشود:
ـــ بودجه دخل و خرج دولت است.
ـــ بودجه یک سند مالی است، مربوط به درآمدها و هزینه‌های دولت.
ـــ نخستین تعریف قانونی که از بودجه در نظام حقوقی مالی ایران شده، در ماده یک قانون محاسبات عمومی مصوب سال ۱۲۸۹ شمسی است که بودجه را چنین تعریف کرده است: «بودجه دولت سندی است که معاملات دخل و خرج مملکتی برای مدت معینی در آن پیش بینی و تصویب میشود. مدت مزبور را سنه مالی می‌گویند که عبارت از یک سال شمسی است».
ـــ دومین تعریف قانونی مربوط به قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۶ اسفند ۱۳۱۲ شمسی مربوط میشود که چنین آمده است: بودجه لایحه پیش بینی همه عواید و مخارج مملکتی است برای مدت یکسال شمسی که به تصویب مجلس شورای ملی رسیده باشد.
ـــ سومین تعریف مربوط است به قانون محاسبات عمومی کشور، مصوب ۱/۶/۱۳۶۶ مجلس شورای اسلامی. در این قانون، بودجه کل کشور چنین تعریف شده است: «بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاست‌ها و هدف‌های قانونی میشود و از متشکل از سه بخش به شرح زیر است:
۱ ـ بودجه عمومی دولت که شامل اجزای زیر است:
الف) پیش بینی دریافت‌ها و منابع تأمین اعتبار که مستقیم و غیرمستقیم در سال مالی قانون بودجه به وسیله دستگاه‌ها از طریق حسابهای خزانه داری کل گرفته میشود.
ب) پیش بینی پرداخت‌هایی که از محل درآمد عمومی یا اختصاصی برای اعتبارات جاری و عمرانی و اختصاصی دستگاه‌های اجرایی، می‌تواند در سال مربوط انجام دهد.
۲ ـ بودجه شرکت‌های دولتی و بانکها شامل پیش‌بینی درآمد و دیگر منابع تأمین اعتبار.
۳ ـ بودجه مؤسساتی که تحت عنوان غیر از عناوین فوق در بودجه کشور منظور میشود».
با دقت بیشتر در تعریف بودجه، درمی‌یابیم که سه جنبه سیاسی، مالی و برنامه ای جزو ماهیت بودجه بوده، هر تعریفی از بودجه باید بر پایه‌های سه گانه مذکور تکیه داشته باشد. منتها هر دسته از تعاریف بودجه به مناسبت شرایط و اوضاع و احوال حاکم، بر یکی از جنبه‌های سه‌گانه نامبرده، تأکید بیشتری کرده است؛ به بیان دیگر، هر نوع بودجه به مفهوم واقعی آن دارای آثار و ابعاد سیاسی، مالی و برنامه ای است و این سه بعد از هم جدا نشدنی و ذاتی بودجه، در همدیگر تأثیر متقابل و همیشگی دارند.
با توجه به مجموع تعاریفی که از بودجه هست، می‌توان عناصر تشکیل دهنده آن را برشمرد:
۱ ـ بودجه برنامه مالی دولت است؛
۲ ـ بودجه برای یک سال مالی تهیه میشود؛
۳ ـ بودجه پیش بینی آینده است؛
۴ ـ بودجه در برگیرنده همه درآمدها و هزینه‌های دولت در قالب بودجه عمومی، بودجه شرکت‌های دولتی و بودجه سایر مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت است؛
۵ ـ هزینه‌ها برای رسیدن به سیاست‌ها و هدف‌های معین و قانونی دولت است؛
۶ ـ سندی است که باید به تصویب قوه مقننه برسد؛
۷ ـ هیچ دولتی بدون داشتن بودجه نمی‌تواند فعالیتی کند.
فلسفه وجودی بودجه
انسانها در دوران گوناگون، همیشه درصدد بوده اند تا نیازها و خواسته‌های خود را به نوعی از امکاناتی که در طبیعت هست، برآورده کنند؛ اما با توجه به اینکه نیازها و خواسته‌های انسان نامحدود و در مقابل، منابع و امکاناتی که دارد، محدود است، می‌توان گفت که بشر با دنیایی آکنده از کمیابی زندگی می‌کند و برای همین، در رویارویی با این مشکل از قوه تعقل و قدرت تجزیه و تحلیل و توان پیش‌بینی خود بهره گرفته و با توسل به برنامه‌ریزی درصدد برآید تا با کمترین امکاناتی که دارد، بیشترین مطلوبیت را از آن خود کند.
با عنایت به مباحث مطرح، می‌توان گفت: فلسفه وجودی بودجه نویسی دو عامل است: یکی نیازهای نامحدود بشر و دوم، منابع و امکانات محدودی که دارد.
تاریخچه بودجه در جهان
انگلستان: در سال ۱۲۱۵ میلادی مقرر شد که مالیات‌ها و عوارض به تصویب دولت برسد.
در سال ۱۳۴۴ میلادی، نظارت پارلمان بر مخارج عمومی و تصویب درآمدها و هزینه‌های دولت و سازمان‌های اداری آغاز شد.
تا سال ۱۶۱۶ میلادی این نظارت‌ها با مخالفت‌هایی روبه‌رو می‌شد، ولی در این سال با تصویب لایحه حقوق، حق مزبور تثبیت شد.
فرانسه: پس از انقلاب کبیر و در سال ۱۷۸۹ میلادی، حق تصویب مالیات‌ها به پارلمان داده و حق تصویب و نظارت بر اجرای بودجه در اواخر قرن نوزدهم پیش بینی شد.
آمریکا: نخستین بودجه به صورت کنونی در سال ۱۹۱۴ میلادی پیشنهاد شده است.
تاریخچه بودجه در ایران
در ایران و پیش از انقلاب مشروطه، هر شهرستان برای خود بودجه ای داشت که به وسیله مستوفیان (مأموران وصول خزانه و حسابداران) زیر نظر وزیر مالیه تنظیم می‌شد. در مرکز کشور نیز بودجه‌ای تهیه می‌شد. بودجه لشکر و قشون جدا از سایر ارکان دولت تصویب می‌شد و در پایان به تصویب پادشاه می‌رسید. با انقلاب مشروطیت (۱۲۸۵) و تدوین نخستین قانون اساسی وضع مالیات و تصویب بودجه در صلاحیت مجلس شورای ملی قرار گرفت.
در ایران نخستین بودجه به مفهوم امروزی را مرحوم صنیع الدوله هدایت، وزیر مالیه وقت در سال ۱۲۸۹ تهیه کرده است، ولی وی پیش از تقدیم بودجه به مجلس ترور شد و وزیر بعدی بودجه تهیه شده را به نام او به مجلس پیشنهاد کرد. در این بودجه که عمده‌ترین بخش آن را مالیات بخش کشاورزی تشکیل می‌داد، درآمد ۰۰۰ر۱۶۰ر۱۴۱ ریالی و هزینه ۰۰۰ر۱۸۰ر۱۴۶ ریالی پیش بینی شده بود. بدین ترتیب، نخستین بودجه پیشنهادی ایران از کسری بودجه به میزان ۰۰۰ر۰۲۰ر۵ ریالی برخوردار بوده است.
این بودجه به تصویب مجلس نرسید و بعدها نیز یا بودجه‌ای پیشنهاد نشد و یا اگر پیشنهاد شد، به تصویب مجلس نرسید. نخستین بودجه ای که توسط مجلس تصویب شد، مربوط به سال ۱۳۰۲ است که در خرداد ۱۳۰۲ به تصویب مجلس رسید. روش صنیع الدوله تا سال ۱۳۲۰ که درآمدهای نفتی به بودجه تزریق شد، ادامه پیدا کرد و پس از آن به صورت دیگری تدوین شد.
اصول بودجه
نقطه نظریات صاحب نظران پیرامون اصول بودجه با یکدیگر تفاوت دارند، ولی این تفاوت نظر کلی نبوده و در برخی از این اصول، یک توافق نظر ضمنی وجود دارد. با توجه به تفاوتی که در ساختار دولت، اختیارات دولت و نوع حکومت در میان جوامع گوناگون هست و همچنین پویایی وظایف و اختیارات دولتی در طول زمان، این تفاوت‌ها توجیه شدنی هستد. معمولاً اطلاق واژه «اصل» بدان گونه از قواعد و مقررات صورت می‌گیرد که چه از نظر مکان و چه از نظر زمان تغییر ناپذیر باشند. در حالی که نباید به دلایل بالا، آنچه متعارف اصول بودجه خوانده می‌شوند، تحت شرایط متفاوت تغییر کرده و یا به راحتی و بدون ایجاد مسأله‌ای از سوی دولتی نادیده گرفته شوند.
در نتیجه استفاده از کلمه «اصل» برای بیان قواعد و ضوابط بودجه، شاید چندان مناسب نباشد. به هر حال از آنجا که استفاده از این واژه در عمده کتاب‌های مالیه متداول است، در اینجا نیز ما به تبعیت برای بیان و معرفی قواعد، مقررات و ضوابط مفید در تهیه و تنظیم بودجه از واژه «اصل» بهره می‌گیریم.
اصول بودجه در ایران برگرفته از قانون اساسی، قانون محاسبات عمومی، قانون برنامه و بودجه و دیدگاه‌های صاحبنظران و کارشناسان اقتصادی است.
اصل سالانه بودن بودجه
در عمده تعاریف از بودجه اشاره شده که بودجه یک «پیشگویی» است. از آنجا که زمان در پیشگویی یک عامل عمده است، برای بودجه نیز زمان یک «اصل» به شمار می‌رود؛ اما چه مدت از زمان در بودجه مورد پیشگویی قرار می‌گیرد؟
الزاماً مدت زمان بودجه نمی‌تواند اصل باشد. به هر حال به صورت قاعده و عمدتاً بودجه برای یک سال تهیه میشود که با توجه به سال قانونی در ایران، عرفاً یک سال شمسی است. به این صورت که خط مشی‌ها، سیاست‌ها، برنامه‌ها، عملیات، درآمدها و هزینه‌ها و سرانجام همه محتویات بودجه برای یک سال شمسی پیشگویی میشود.
از آنجا که تهیه و تنظیم بودجه، کاری دشوار و زمان‌بر است و گاه بیش از نیمی از سال را به خود اختصاص می‌دهد، گاه از سوی برخی صاحب نظران پیشنهاد شده است که بودجه برای زمانی طولانی‌تر از یک سال تهیه و تنظیم شود. چنانچه بنا به هر دلیل، بودجه سال آتی مصوب نشد، دولت برای پیشبرد امور می‌تواند به اندازه بودجه سال پیش را برای فررودین ماه استفاده کند که به آن بودجه ۱۲/۱ می‌گویند و اگر برای اردیبهشت آماده نشد، می‌تواند از بودجه ۱۲/۲ استفاده کند و به همین ترتیب تا خرداد ادامه دهد.
در بسیاری از کشورها، افزون بر بودجه سالانه یک برنامه یا تنظیم بودجه چند ساله نیز صورت می‌گیرد. معروفترین این نوع از بودجه‌های برنامه‌ای، برنامه پنج ساله است.
یکی از نتایج مهم اصل سالانه بودن بودجه این است که ارزش و اعتبار حقوقی احکام مقرر در قانون بودجه موقتی و یک ساله است و بنابراین، در قانون بودجه باید از پیش بینی احکامی که ماهیت بودجه ای ندارند خودداری کرد.
اصل تقدم درآمد بر هزینه
منظور آن است که پیش از هر کار در امر بودجه‌ریزی، نخست باید منابع درآمدی و سقف هر یک از آنها دقیق پیش بینی و اثرات بر شاخص‌های کلان اقتصاد بررسی شود و سپس، حجم عملیات و مخارج مورد نیاز برنامه‌ها را معین کرد، زیرا اولاً اقتصاد به شدت از قدرت خریدی که دولت از مردم جدا می‌کند اثر می‌پذیرد؛ مثلاً افزایش مالیات‌ها قطعاً بر پس انداز و خرید مردم تأثیر می‌گذارد؛ بنابراین باید مقدار مالیات به گونه‌ای معین شود که کمترین اثر منفی را بر اقتصاد داشته باشد. دوم آن که به لحاظ اینکه در هر بودجه ای مخارج تابعی از درآمدهاست، بررسی درآمدها مقدم بر مخارج است.
اصل تعادل بودجه
بر پایه این اصل، درصد رشد هزینه‌ها نباید بیشتر از درصد رشد درآمد باشد. شاید بتوان گفت که این اصل برگرفته از دیدگاه کلاسیک‌ها از دولت است که از نظر آنها، دولت خوب آن است که کمترین درآمد را داشته و کمترین هزینه را انجام دهد و در امور اقتصادی دخالت نکند.
در نتیجه استفاده از ابزار اقتصادی همچون سیاست کسر بودجه پذیرفته نبوده و بودجه متعادل یک اصل تلقی می‌شده است. چنانچه وقتی که در دوره جنگ‌های انگلیس و فرانسه با ناپلئون در سال‌های ۱۸۱۵ و ۱۸۱۶ دولت انگلیس با کسر بودجه مواجه شد، دیوید ریکارد و اقتصاددانان معروف کلاسیک انگلیسی آن را یک فاجعه و مضر به حال سلامت اقتصاد خواندند.
امروز تقریباً بسیار نادر اتفاق می‌افتد که دولتی بودجه متعادلی را اجرا کند. معمولاً دولتها از نظر حسابداری برای حفظ تراز درآمدها و هزینه‌ها در شرایطی که با کسر بودجه مواجه هستند. (این مورد بیشتر موارد از عدم تعادل بودجه است)، قرضه دولت از مردم یا بانک مرکزی را منظور می‌‌کنند و عمدتاً از سیاست کسر بودجه برای ایجاد رشد اقتصادی بهره می‌گیرند.
در بسیاری از نوشته‌های صاحب نظران، بودجه متأثر از اصل تعادل بودجه، اصل دیگری با نام «اصل تقدم درآمدها بر هزینه» مطرح می‌نمایند. به این مفهوم که نخست درآمدها باید مشخص و محاسبه شوند، سپس بر پایه پیشگویی درآمد، هزینه را پیشگویی کنند تا از حد درآمد تجاوز نکرده و تعادل بودجه به هم نخورد. اینک با توجه به اصل تعادل بودجه و استثناهایی که نقش جدید دولتها ایجاد نموده، گویا، وقتی از تعادل بودجه سخن به میان می‌آید، اصل تعادل از نظر اقتصادی است.
اصل پیش بینی و تقدم
انجام وظایف عمومی بدون پیش بینی قبلی بودجه شدنی نیست، زیرا بدون بودجه مشخص امور کشور متوقف و مختل میشود؛ بنابراین، اصل پیش بینی و تقدم بودجه پیش از فرا رسیدن دوران اجرا، امری اجتناب ناپذیر است.
اکنون حکم قانونی خاصی برای تاریخ نهایی تقدیم لایجه بودجه به مجلس وجود ندارد، ولی منطق ایجاب می‌کند که دولت و مجلس باید به گونه‌ای کار کنند که بودجه هر سال، پیش از آغاز سال، مراحل تصویب را گذرانده باشد.
اصل وحدت بودجه
بر پایه این اصل همه برنامه‌ها، فعالیت‌ها و طرح‌های دولت، همچنین تمام درآمدها و هزینه‌ها و در نتیجه «بودجه» تمام دستگاه‌ها، سازمان‌های دولتی باید در یک جا نوشته و برای رسیدگی و تصویب ارائه شود. فلسفه اساسی اصل وحدت بودجه در این است که هر دستگاه برای خود بودجه ای نداشته باشد و دولت از کارهای پراکنده و جزیی و روزانه خودداری کرده و قوه مقننه نیز امکان رسیدگی و تجزیه و تحلیل بودجه را داشته باشد.
به هر حال، وحدت بودجه، امکان کنترل و تجزیه و تحلیل پارلمان را بر عملیات مالی دولت افزایش می‌دهد و دولت وظیفه دارد، همه بودجه را یکجا و در غالب یک مجموعه به مجلس تقدیم کند. طرفداران این اصل چنین اظهار می‌نمایند که اگر اصل وحدت بودجه رعایت نشود و در نتیجه هر دستگاه و سازمان برای خود بودجه ای داشته باشد و با دولت برای هر دسته از کارهای گوناگون بودجه‌ای جداگانه و در زمان‌های گوناگون تهیه کند، هماهنگی و تقارن منطقی زمانی و مکانی بین عملیات بخش‌های متفاوت دولتی از میان خواهد رفت و جلوگیری از دوباره کاری‌ها دشوار میشود.
از سوی دیگر، اگر قرار باشد که بودجه در بخشها و تیکه‌های مختلف و در زمان‌های متفاوت به مجلس ارائه شود، امکان رسیدگی و تجزیه و تحلیل بودجه کل کشور از پارلمان گرفته میشود. با وجود تأکیدهای فوق در برخی از کشورها برای دوره زمانی طولانی این اصل رعایت نمی‌شده است؛ مثل ایالت متحده آمریکا پیش از سال ۱۹۶۹ یا انگلستان قبل از اوایل قرن نوزدهم و در برخی از جوامع گاه گاه این اصل زیر پا گذاشته شده است مثل متمم بودجه که در بعضی از سالها پس از ارائه بودجه به دلایل گوناگون همچون وقوع هزینه‌ها یا درآمدهای اتفاقی پیشگویی نشده، تهیه و به مجلس ارائه میشود.
اصل تمرکز عایدات
بر اساس این اصل، کلیه درامدهای دولت از منابع مختلف باید به صندوقی که اصطلاحا «خزانه» نامیده میشود، واریز شود و همه سازمان‌هایی که بر اساس مقررات قانونی مأمور وصول درآمدی هستند، باید آن را به خزانه واریز کنند و دوباره در حدودی که قانون گذار اجازه داده است، از آن برداشت نمایند.
اصل کاملیت یا جامعیت بودجه
در این اصل به موازات اصل وحدت بودجه، توصیه میشود همه درآمدها و هزینه‌های دولت به هر شکل و صورتی که هست، اعم از بودجه جاری و عمرانی و یا سرمایه گذاری ثابت به وسیله وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، شرکت‌های دولتی، نهادهای انقلابی، یعنی دستگاه‌هایی که به گونه‌ای از بودجه دولت بهره‌مند می‌شوند، در سند بودجه جمع آوری و به صورت ناخالص به مجلس تقدیم شود. ناخالص بودن بودجه به این معناست که باید ارقام منظور در بودجه بدون آنکه درآمدها از هزینه‌ها تهاتر شوند، در سند بودجه درج شود.
دو قاعده کلی از اصل جامعیت بودجه مستفاد میشود:
۱ـ درآمدها و هزینه‌ها همدیگر را تهاتر نکنند.
۲ ـ همه اقلام درآمدها و همه اقلام هزینه‌ها در بودجه عمومی منعکس شوند و هیچ چیز از قلم نیفتد؛ به این صورت، اگر یک دستگاه دولتی درآمدهایی دارد، باید این درآمد را کلاً به خزانه واریز و دوباره هزینه‌های خود را در بودجه درخواست نماید. نباید حتی هزینه مربوط به وصول آن درآمد را از محل آن درآمد، محاسبه و مانده آن را به خزانه واریز نماید.
ماده ۲۴ قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۱۲ اصل جامعیت بودجه را چنین تعریف کرده است: «کلیه عواید دولت باید به وسیله متصدیان مربوط مستقیم به خزانه تحویل شود و کلیه مخارج در حدود قوانین و نظام نامه‌های مربوط و مقررات راجع به هر نوع خرجی به موجب حواله و نظارت مستقیم وزارت مالیه و به وسیله خزانه دولت پرداخت شود».
ماده ۳۳ قانون محاسبات عمومی ایران مصوب پانزدهم دی ماه ۱۳۴۹ اصل جامعیت را چنین تعریف کرده است: «وجوهی که از محل درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار منظور در بودجه عمومی دولت وصول میشود و همچنین درآمدهای شرکت‌های دولتی به استثنای بانکها و مؤسسات اعتباری و شرکت‌های سهامی بیمه ایران، باید به حسابهای خزانه که در بانک مرکزی ایران افتتاح می‌گردد، تحویل شود. خزانه مکلف است ترتیب لازم را بدهد که شرکت‌های دولتی بدون هیچ گونه قید و شرط از وجوه خود استفاده نمایند.
«تبصره»: تشخیص مؤسسات اعتباری با شورای پول و اعتبار خواهد بود. قانون اساسی در اصل ۵۳ چنین به اصل جامعیت اشاره می‌کند: کلیه دریافت‌های دولت در حسابهای خزانه داری کل متمرکز میشود و همه پرداختها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام می‌گیرد.
اصل شاملیت یا تفصیل بودجه
بر پایه این اصل، دولت باید بودجه را به صورت مشروح و با جزییات آن تهیه و تنظیم و به مجلس پیشنهاد نماید و نمی‌تواند هیچ بخشی از آن را مجمل در نظر بگیرد. به این صورت که باید بودجه دستگاه‌ها و سازمان‌ها به تفصیل و تفکیک درآمد و هزینه طبقه بندی شده و در قالب برنامه‌ها و طرح‌ها به صورت استانی و ملی در لایحه منعکس شوند.
اصل فوق باید طوری رعایت شود که امکان بررسی جزییات مربوطه را به نمایندگان مردم بدهد. در واقع رعایت نکردن اصل شاملیت یا تفصیل بودجه، امکان تجزیه و تحلیل پارلمان و تشخیص ضرورت اقلام بودجه را منتفی می‌نماید.
بنا بر این اصل بودجه نمی‌تواند به عنوان مجموعه ای از اعداد و ارقام خشک و بی روح تلقی شود، بلکه می‌باید در قالب گزارش‌های مفصل توجیهی و مستدل مطرح شود. بودجه تفصیلی در ایران برای نخستین بار در سال ۱۳۴۴ و به وسیله سازمان برنامه و بودجه تهیه و به صورت یک کتاب به مجلس ارائه شد.
اصل تخصیص و عدم تخصیص بودجه
بنا بر این اصل تخصیص دولت موظف است، هر اعتباری را صرفاً به همان جایی اختصاص دهد که در بودجه مصوب شده است. دولت باید موظف باشد که در عمل، بنا بر آنچه در بودجه تعیین و اجازه داده شده است، هزینه کند. نباید بودجه تخصیص پیدا کرده برای یک امر را خرج موضوع دیگری کند.
