به گزارش بنکر (Banker)، در نتیجه افزایش ۶۰ درصدی مصارف عمومی و رشد بسیار کم درآمدها، ۳۲۰ هزار میلیارد تومان از مخارج هزینه‌ای دولت (شامل حقوق و مستمری) از محل فروش دارایی یا استقراض تامین شده است که با هدفگذاری قانون برنامه ششم توسعه (۶/۲ هزار میلیارد تومان) اختلاف فاحشی دارد. بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد که به دلیل برآورد بیش از واقع منابع حاصل از صادرات نفت، حتی با فرض فروش کامل اوراق در نظر گرفته شده در بودجه، حدود ۳۲۰ هزار میلیارد تومان کسری تامین نشده برای پوشش مخارج بودجه وجود خواهد داشت. حتی در صورت استفاده از ظرفیت خرید اوراق بیشتر توسط بانک‌ها و صندوق‌های سرمایه‌گذاری (به میزان ۱۴۵ هزار میلیارد تومان) همچنان حدود ۱۷۵ هزار میلیارد تومان کسری تامین نشده باقی می‌ماند که می‌تواند مستقیم یا غیرمستقیم به افزایش پایه پولی و نقدینگی بینجامد و تورم‌های شدیدی در سال آتی و سال‌های بعد در پی داشته باشد. بررسی تفصیلی لایحه بودجه ۱۴۰۰ در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس آمده است.
بر اساس بررسی‌های بازوی پژوهشی مجلس، بودجه مهمترین سند مالی حاکمیت در افق زمانی یک‌ساله محسوب می‌شود و در واقع سند حکمرانی کشور است. اصولا می‌بایست در این سند منابع مالی بخش‌های مختلف کشور نظیر آموزش، سلامت، فرهنگ و دفاع متناسب با ماموریت‌های در نظر گرفته شده برای هر حوزه مشخص شده و از سوی دیگر محل و شیوه تامین این منابع نیز به صورت واقع‌بینانه مشخص گردد. فرآیند بودجه‌ریزی مدرن به عنوان الگویی برای تصمیم‌گیری جامعه در رابطه با نحوه استفاده از منابع عمومی و پاسخگویی به سوالاتی مانند موارد زیر شکل گرفته است:
منابع مورد نیاز از چه محل‌هایی تامین شود؟ به چه موضوعاتی از محل منابع عمومی اعتبار اختصاص یابد؟ این موضوعات از طریق چه روش و برنامه‌هایی دنبال شود؟ مجری و متولی این برنامه‌ها چه کسی باشد؟ نحوه نظارت مالی و ارزیابی نتایج استفاده از منابع عمومی چگونه باشد؟ نحوه و میزان جبران خدمات کارگزاران چگونه باشد؟ و… . البته استفاده بهینه و عادلانه از منابع عمومی به عنوان سوال محوری بودجه‌ریزی دارای سابقه‌ای به اندازه سابقه حکومت‌هاست و در سیره و گفتار پیشوایان دینی نیز بسیار مورد توجه بوده تا جایی که بخشش ـ نابجاى ـ حکمرانان از اموال عمومى مسلمانان، ستم و خیانت به حساب آمده است.
با تشدید تحریم‌های اقتصادی در اردیبهشت‌ماه سال ۱۳۹۷ و کاهش معنادار درآمدهای نفتی، به نظر می‌رسید که با توجه به انسجام ایجاد شده درون کشور برای مقابله موثر با تحریم‌ها، در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ از این فرصت استفاده شده و زمینه اصلاحات بودجه‌ای و در راس آن کاهش وابستگی بودجه به نفت فراهم شود. با عنایت به عدم توجه به این مهم در لایحه بودجه ۱۳۹۸، در آذرماه سال ۱۳۹۷، مقام معظم رهبری دستور تهیه برنامه اصلاح ساختار بودجه و تصویب آن را صادر فرمودند. همچنین تأکید کردند آنچه در سیاست‌های کلی و برنامه‌های مصوب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی درباره اصلاح ساختار بودجه عمومی و قطع وابستگی بودجه به نفت تصویب و ابلاغ شده، لازم است اجرایی و در بودجه سال ۹۸ گنجانده شود. اگرچه در عمل و با استدلال اینکه فرصت کافی برای انجام این اصلاحات در سال ۹۸ وجود ندارد، قانون بودجه ۱۳۹۸ بدون در نظر گرفتن اصلاحات ساختاری به تصویب رسید، ولی انتظار می‌رفت که لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ مبتنی بر این اصلاحات تهیه و به مجلس تقدیم شود. با این وجود علیرغم همه پیشنهادهای مطرح شده و هشدارهایی که نسبت به عواقب عدم اقدام در جهت تامین منابع پایدار مطرح شد، لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ نیز با بیش‌برآوردی واضح منابع و با توجیه «ارائه سیگنال عدم موفقیت تحریم‌های نفتی» تقدیم مجلس شورای اسلامی شد.
در زمان بررسی لایحه بودجه نیز با وجود مخالفت مرکز پژوهش‌های مجلس با تصویب کلیات لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ (به دلایلی مانند عدم التفات به اصلاحات ساختاری بودجه، کسری بودجه گسترده، در نظر گرفتن منابع صوری و سلب صلاحیت‌های تقنینی و نظارتی مجلس)، این لایحه در کمیسیون تلفیق به تصویب رسید و مخالفت صحن علنی مجلس نیز با توجه به شرایط ایجاد شده در اثر شیوع کرونا، به نتیجه لازم منجر نشد.
در لوایح بودجه سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ به دلیل شناسایی منابع غیرواقعی در مقیاس بسیار بالا (عمدتاً منابع حاصل از نفت و مولدسازی) سندی در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید که واقعی نبودن آن محرز بود. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ مشکل بیش‌برآوردی منابع تشدید شده و علاوه بر آن هزینه‌های جاری دولت نیز با رشد بسیار بالایی همراه بوده است. از منظر اقتصادی شیوه تامین منابع بودجه و تصمیم‌گیری در مورد مصارف عمومی آن اثرات قابل توجهی بر شاخص‌های تورم، رشد اقتصادی، اشتغال، رفاه عمومی و دستیابی به عدالت اقتصادی به همراه دارد و بسیاری از نارسایی‌های موجود ریشه در مشکلات و نواقص بودجه‌ریزی در کشور داشته است.
ارقام کلی لایحه بودجه سال ۱۴۰۰
لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ در سقف ۲۴۳۵ هزار میلیارد تومان تقدیم مجلس شورای اسلامی شد. نکته قابل توجه در رابطه با ارقام کلان این است که رشد کم بودجه شرکت‌های دولتی نسبت به سایر ارقام ناشی از تغییر نحوه انعکاس بودجه شرکت ملی نفت و شرکت پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ بوده و به این خاطر مقایسه بودجه شرکت‌های دولتی و بودجه کل کشور با قانون سال ۱۳۹۹ برای محاسبه میزان رشد صحیح نیست. منابع و مصارف عمومی دولت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰، ۸۴۱ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. مطابق لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ سرفصل درآمدها به عنوان منبع پایدار تامین مالی دولت، ۱۰ درصد رشد داشته و در مقابل منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (صادرات نفت و فروش اموال) براساس فروضی که عنوان خواهد شد ۱۰۹ درصد نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۹ (که خود با بیش‌برآوردی بسیار زیادی همراه بود) رشد داشته است. به صورت مشابه منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی (استقراض) نیز نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۹، ۱۲۴ درصد رشد کرده است. در سمت مصارف لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ پیش‌بینی شده که هزینه‌های دولت با رشد ۵۹ درصدی نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۹به ۶۳۷ هزار میلیارد تومان برسد. همچنین با توجه به افزایش میزان انتشار اوراق در سال‌های اخیر، اعتبار اختصاص یافته به بازپرداخت تعهدات دولت (که بخش عمده آن بازپرداخت اوراق سررسید شده است) با رشد ۱۱۳ درصدی همراه بوده است.
ایرادات اساسی کلیات لایحه بودجه۱۴۰۰
بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ نشان‌دهنده وجود برخی ایرادات اساسی است که اهم آنها عبارتند از:
کاهش سرمایه‌گذاری دولت
طی سالیان اخیر، سهم اعتبارات مصوب تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از مصارف عمومی از ۲۴ درصد در سال ۱۳۹۱ به ۱۱ درصد در لایحه بودجه ۱۴۰۰ رسیده است. به عبارت دیگر این نسبت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ کمترین میزان در ۱۰ سال گذشته است. این نسبت در قانون برنامه ششم توسعه برای سال ۱۴۰۰ در حدود ۲۲ درصد پیش‌بینی شده است. سرمایه‌گذاری دولت (با فرض در نظر داشتن مساله کارایی در انتخاب محل سرمایه‌گذاری) به خصوص در شرایط کاهش سرمایه‌گذاری بخش خصوصی لازمه رشد اقتصادی و اشتغال است، بنابراین کاهش مخارج سرمایه‌گذاری دولت چشم‌انداز رشد اقتصادی را تضعیف می‌نماید. این روند در نمودار ۱ نشان داده شده است.
افزایش قابل توجه هزینه‌های جاری
در نمودار ۲ روند رشد مخارج هزینه‌ای دولت (حقوق کارکنان دولت، مستمری بازنشستگان و…) برای سال‌های ۱۳۹۴ تا ۱۴۰۰ ترسیم شده است. متوسط رشد مخارج هزینه‌ای دولت در شش سال گذشته حدود ۲۰ درصد بوده است. رشد مخارج در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ سه برابر متوسط شش سال گذشته است. شایان ذکر است که حتی در سال ۱۳۹۵ با صادرات حدود ۲ میلیون بشکه‌ای نفت، مخارج هزینه‌ای دولت به این اندازه رشد نکرده بود. افزایش مخارج هزینه‌ای دولت علاوه بر اینکه منجر به کاهش سرمایه‌گذاری دولت و بالا رفتن سهم هزینه‌های غیرقابل اجتناب در بودجه دولت می‌شود به دلیل تامین مالی از محل منابع غیرواقعی، شدیدا تورم‌زا خواهد بود؛ تورمی که طبقات محروم جامعه را بیش از همه تحت فشار قرار خواهد داد.
کاهش سهم درآمدهای مالیاتی از منابع عمومی بودجه
در نمودار ۳ سهم درآمدهای مالیاتی از منابع عمومی دولت در سال‌های ۱۳۹۳ تا ۱۴۰۰ نمایش داده شده است. منابع عمومی بودجه تحت عنوان جمع منابع عمومی دولت به علاوه معادل ریالی منابع استفاده شده در تبصره «۴» بودجه است. در بعضی سال‌ها (مانند لایحه ۱۴۰۰) که رقم مربوط به تبصره «۴» ذیل عنوان استفاده از منابع صندوق توسعه ملی در جداول بودجه ذکر نشده، این رقم به مجموع منابع عمومی افزوده شده است. نکات زیر در رابطه با سهم درآمدهای مالیاتی از منابع عمومی دولت حائز اهمیت است.
در نمودار ۳ کاهش اتکای بودجه به درآمدهای مالیاتی در لایحه ۱۴۰۰ آشکار است به طوری که امسال سهم درآمدهای مالیاتی از کل منابع عمومی دولت به کمترین میزان در ۱۰ سال گذشته (کمتر از ۳۰ درصد) رسیده است. با توجه به اینکه در قانون برنامه ششم توسعه هدفگذاری ۴۹ درصدی برای این نسبت در نظر گرفته شده است، این نمودار، انحراف شدید از این هدفگذاری را نیز نشان می‌دهد. شایسته ذکر است که بخش قابل توجهی از هزینه‌های دولت به صورت فرابودجه‌ای انجام شده و در مجموع منابع بودجه عمومی به حساب نمی‌آیند. به عنوان مثال، در بند «و» تبصره «۲» لایحه بودجه ۱۴۰۰، مبلغ ۹۰ هزار میلیارد تومان بابت پرداخت‌های ناشی از متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان و مستمری‌بگیران صندوق‌های بازنشستگی، رد بخشی از بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی و… در نظر گرفته شده است که در سرجمع منابع عمومی محاسبه نمی‌شود. با در نظر گرفتن این رقم، سهم مالیات از کل منابع دولت به کمتر از ۲۵ درصد می‌رسد. سهم کم درآمدهای مالیاتی از کل منابع عمومی دولت در حالی است که اساسا هزینه دولت‌ها باید از محل مالیات تامین شود. روی دیگر سکه کاهش سهم مالیات از کل بودجه، وابستگی بیشتر به منابعی نظیر فروش نفت، واگذاری شرکت‌ها و فروش اموال و استقراض است.
افزایش شدید کسری تراز عملیاتی
تراز عملیاتی اختلاف درآمدها و مخارج هزینه‌ای (عمدتا پرداخت حقوق و مستمری) در بودجه عمومی است. برای مقایسه صحیح این تراز در سال‌های مختلف، در نمودار ۴ روند نسبت کسری تراز عملیاتی مصوب و تحقق‌یافته به کل بودجه عمومی برای سال‌های ۱۳۹۳ تا ۱۴۰۰ نمایش داده شده است. همان‌طور که مشاهده می‌شود در تمامی سال‌های مورد بررسی تراز عملیاتی منفی بوده (بودجه با کسری تراز عملیاتی همراه بوده) و از سال ۱۳۹۵ به بعد دقیقا خلاف جهت تکلیف برنامه ششم توسعه این کسری روند فزاینده داشته است. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ این کسری به حدود ۴۱ درصد بودجه عمومی افزایش یافته که در سال‌های اخیر بی‌سابقه است. در واقع در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ حدود ۳۲۰ هزار میلیارد تومان از مخارج هزینه‌ای دولت (شامل حقوق و مستمری) از محل فروش دارایی یا استقراض تامین شده است. این در حالی است که مطابق با حکم قانون برنامه ششم توسعه کسری تراز عملیاتی در سال ۱۴۰۰ باید به حدود ۵/۲ هزار میلیارد تومان برسد. نکته قابل توجه اینکه کسری تراز عملیاتی شاخصی است که ارتباطی با فشارهای خارجی به اقتصاد نداشته و به صورت مستقیم نشان‌دهنده میزان موفقیت در افزایش درآمدها و مدیریت هزینه‌های دولت است.
افزایش وابستگی بودجه به نفت
میزان وابستگی بودجه به عنوان یکی از شاخص‌های اصلی بودجه همواره مورد توجه بوده است. با توجه به استفاده از ابزار تحریم نفتی برای تحمیل نوسانات اقتصادی به کشور میزان وابستگی بودجه به نفت اهمیت بیشتری یافته به نحوی که در اسناد بالادستی و سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی کاهش وابستگی بودجه به نفت مورد تاکید قرار گرفته است. لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ به نحوی تدوین شده که میزان وابستگی بودجه به نفت در آن نسبت به مقادیر مصوب سه سال گذشته افزایش یافته و به حدود ۳۰ درصد رسیده است. روند میزان وابستگی بودجه به نفت در نمودار ۵ نشان داده شده است.
بیش‌برآورد منابع حاصل از صادرات نفت
منابع حاصل از صادرات نفت و میعانات در لایحه بودجه ۱۴۰۰ با فرض صادرات حدود ۳/۲ میلیون بشکه نفت برآورد شده که با واقعیت صادرات نفت اختلاف فاحشی دارد. این بیش‌برآورد از دو محل در لایحه بودجه اثرگذار است:
در ردیف واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای از محل صادرات نفت، میعانات گازی و گاز حدود ۱۹۹ هزار میلیارد تومان منابع در نظر گرفته شده است. دولت در ردیف واگذاری دارایی‌های مالی، ۱۸ واحد درصد از سهم صندوق توسعه ملی در سال ۱۴۰۰ را استقراض کرده است.
از این محل دولت حدود ۷۵ هزار میلیارد تومان از صندوق استقراض کرده است. با توجه به اینکه مبنای محاسبه این سهم ۱۸ درصدی، صادرات حدود ۳/۲ میلیون بشکه‌ای نفت‌‌خام است، تحقق این منبع نیز دور از واقع است. مجموعا از این دو محل حدود ۲۷۵ هزار میلیارد تومان در بودجه منابع دیده شده که در صورت اصلاح این فرض به صادرات ۸۰۰ هزار بشکه نفت و میعانات، منابع فوق در حدود ۷۰ هزار میلیارد تومان محقق خواهد شد.
پیش‌بینی منابع قابل توجه از محل پیش‌فروش نفت و ایجاد بدهی تعدیل‌شونده با نرخ ارز
در لایحه بودجه ۱۴۰۰ علاوه بر منابع فوق، به میزان ۷۰ هزار میلیارد تومان نیز از محل پیش‌فروش نفت در نظر گرفته شده است. هرچند جزئیات شیوه استفاده از این روش در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ مشخص نشده اما به زبان ساده (و با توجه به طرحی که پیش‌تر توسط دولت در شورای هماهنگی اقتصادی قوا مطرح شده بود) می‌توان گفت که پیش‌فروش نفت به معنای ارائه مجوز انتشار اوراقی با سررسید دو سال است که نرخ سودی معادل افزایش نرخ ارز و افزایش قیمت نفت خواهد داشت و حداقل سود سپرده بلندمدت نیز برای خریداران این اوراق تضمین می‌شود. در صورت گشایش در صادرات نفت یا افزایش ظرفیت پالایشگاهی کشور در دو سال آتی این اوراق با تحویل نفت تسویه خواهد شد. در غیر این صورت دولت متعهد خواهد بود معادل ریالی ارزش روز نفت را به دارندگان اوراق پرداخت کند. بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد که اوراق پیش‌فروش نفت نه‌تنها هیچ مزیتی نسبت به اوراق ریالی فعلی که توسط دولت در حال انتشار است نخواهد داشت بلکه آثار مخرب متعددی نیز به همراه دارد زیرا انتشار اوراق پیش‌فروش نفت به دلیل وابستگی به نرخ ارز و قیمت نفت در تاریخ سررسید (در صورت تداوم نوسانات نرخ ارز و روند افزایشی قیمت نفت) بازدهی بسیار بالایی خواهد داشت که این امر از یک‌سو تعهدات دولت را افزایش داده (موجب ناپایداری بسیار زیاد بدهی‌های دولت می‌شود) و از سوی دیگر موجب افزایش نرخ بهره در اقتصاد خواهد شد. افزایش نرخ بهره هزینه تامین مالی دولت را افزایش داده و بار مالی زیادی را در ابتدای دوره دولت آتی تحمیل خواهد کرد. انتشار این اوراق همچنین می‌تواند موجب کاهش نسبت سپرده‌های بلندمدت به کوتاه‌مدت در شبکه بانکی کشور و در نتیجه آن افزایش سیالیت نقدینگی شود. همچنین تامین مالی بودجه از این محل وابستگی بودجه به منابع نفتی و نوسانات آن را نیز افزایش خواهد داد.
حرکت برخلاف جهت اصلاح ساختاری بودجه و کاهش وابستگی بودجه به نفت
پیرو بیانات مقام معظم رهبری پس از خروج ایالات متحده آمریکا از برجام در سال ۱۳۹۷ مقرر شد دولت نقشه راه و برنامه اصلاح ساختار بودجه و کاهش کسری بودجه را تدوین کند و بودجه سال ۱۳۹۸ نیز در این چارچوب تنظیم شود. متاسفانه هیچ‌یک از لوایح بودجه سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ مطابق با برنامه اصلاح ساختار بودجه و کاهش کسری بودجه تنظیم نشد و در مجلس شورای اسلامی نیز اصلاحات قابل توجهی در آن انجام نشد. بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد که لایحه بودجه ۱۴۰۰ نه تنها بدون هیچ‌گونه اصلاح ساختار قابل توجه تدوین شده است، بلکه در اغلب شاخص‌های کلان (ازجمله کسری تراز عملیاتی، نسبت درآمدهای مالیاتی به کل منابع، میزان وابستگی به نفت، سهم مخارج سرمایه‌ای و…) به مراتب بدتر از بودجه سال‌های گذشته است. در این لایحه هیچ درآمد پایدار جدیدی تعریف نشده است و حتی پایه‌های مالیاتی نظیر مالیات بر مسکن و خودروهای لوکس که در قانون بودجه ۱۳۹۹ وجود داشت نیز از آن حذف شده است. بنابراین در کنار تعلل‌های صورت گرفته در ارائه لوایح مالیاتی، در لایحه بودجه ۱۴۰۰ نیز تمهید مشخصی برای جلوگیری از فرار مالیاتی و اخذ مالیات از فعالیت‌های اخلال زا و… دیده نشده که این امر منجر به ارائه لایحه با ترکیب منابع معیوب شده است. در زمینه مدیریت و کنترل هزینه‌ها نیز در لایحه بودجه ۱۴۰۰ اقدامی صورت نگرفته، بلکه رشد ۶۰ درصدی هزینه‌های جاری دولت در این سال حکایت از اتخاذ سیاست‌های هزینه‌زا به جای اتخاذ رویکرد مدیریت هزینه دارد.
کسری بودجه ساختاری لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ و نحوه تامین آن
یک معیار مناسب برای ارزیابی وضعیت کلان بودجه، بررسی شاخص کسری بودجه ساختاری دولت است. به طوری که در این شاخص بررسی می‌شود دولت برای تامین مخارج خود چه مقدار دچار کسری بوده و نیازمند استفاده از منابع نفتی، استقراض از صندوق یا فروش اوراق است. محاسبه این کسری نشان‌دهنده رقمی حدود ۴۴۵ هزار میلیارد تومان است (۵۳ % کسری ساختاری) که باید از محل فروش نفت یا استقراض از صندوق یا فروش اوراق جبران شود. بخشی از این کسری ساختاری از محل فروش نفت و استقراض پوشش داده شده که در جدول ۱ قابل ملاحظه است. همان‌طور که در جدول ۱ ملاحظه می‌شود، با فرض تحقق میانگین ۹۰ درصدی درآمدها، فروش اموال و واگذاری شرکت‌ها، همچنین فرض صادرات ۸۰۰ هزار بشکه نفت و میعانات و همچنین فروش کامل ۵۵ هزار میلیارد تومان اسناد خزانه پیش‌بینی شده در بودجه، حدود ۵۲۲ هزار میلیارد تومان منابع محقق شده و همچنان ۳۲۰ هزار میلیارد تومان از کسری بودجه تامین نشده می‌ماند.
